Các thiết chế quốc gia bảo vệ quyền con người và định hướng thành lập ở Việt Nam

CÁC THIẾT CHẾ QUỐC GIA BẢO VỆ QUYỀN CON NGƯỜI VÀ ĐỊNH HƯỚNG THÀNH LẬP Ở VIỆT NAM

PGS.TS Vũ Công Giao - ThS. NCS Nguyễn Minh Tâm

(Khoa Luật ĐHQG Hà Nội)

1.  Khái quát các mô hình cơ quan nhân quyền quốc gia

Theo tài liệu chuyên đề số 19 (Fact Sheet No. 19) của Liên hợp quốc (LHQ), “cơ quan nhân quyền quốc gia” (National Human Rỉghts Institutions NHRIs, hoặc National Institutions for the Protectỉon and Promotion of Human Rights) được hiểu là một cơ quan (body) được giao những chức năng cụ thể trong việc thúc đẩy và bảo vệ các quyền con người.^[1] Văn phòng Cao ủy Nhân quyền Liên hợp quốc (OHCHR) đưa ra một định nghĩa cụ thể hơn như sau: “Cơ quan nhân quyền quốc gia là những cơ quan nhà nước có thẩm quyền hiến định và/hoặc luật định trong việc bảo vệ và thúc đẩy các quyền con người. Các cơ quan này là một phần của bộ máy nhà nước và được nhà nước cung cấp kinh phí hoạt động”.^[2]

Như vậy, NHRIs không phải là một tổ chức phi chính phủ (NGOs) như đôi khi bị nhầm tưởng, mặc dù hoạt động của cơ quan này thường rất gắn bó với các NGOs và trong thành phần tổ chức thường có đại diện của các NGOs. NHRIs cũng không giống với các cơ quan nhà nước thông thường khác. Chúng có một vị thế đặc biệt và thường không phải là một cấu phần và cũng không nằm dưới sự điều hành trực tiếp của bất cứ cơ quan nào trong các nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp (tuy chúng có trách nhiệm giải trình và có thể được “gắn” với một hoặc một số cơ quan nhà nước đó).

Ngoài ra, mặc dù là một cơ quan quốc gia nhưng việc thành lập và hoạt động của NHRIs phải tuân thủ “Các nguyên tắc Pari” mà một trong những nguyên tắc quan trọng nhất là phải có tính độc lập với các cơ quan nhà nước khác và có sự tham gia của đại diện từ nhiều thành phàn và nhóm xã hội khác nhau.^[3] Chính vì vậy, NHRIs còn được xem là một “quasi-govemmental agency” - tức là một cơ quan gần như chứ không hoàn toàn là cơ quan nhà nước. Nhìn chung, thực tiễn trên thế giới cho thấy NHRIs đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy và bảo vệ quyền con người ở phạm vi quốc gia. Với vị thế đặc biệt của mình, NHRIs có thể đưa ra những tư vấn có tính độc lập tương đối để góp ý và trợ giúp cho các Chính phủ, giúp cân bằng giữ hai thái cực - “sự quá hữu” của các cơ quan nhà nước và “sự quá tả” của các NGOs trong lĩnh vực nhân quyền.

Về mô hình, thực tế cho thấy không có một dạng thức chung về NHRIs cho các quốc gia. “Các nguyên tắc Pari” chỉ đưa ra những tiêu chuẩn tối thiểu về vai trò và trách nhiệm của NHRIs, chứ không áp đặt các mô hình hay cấu trúc cụ thể cho NHRI. Mỗi quốc gia có những mô hình NHRIs khác nhau (về tên gọi, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ,...)* Dựa theo tài liệu của OHCHR, cụ thể là một khảo sát về NHRIs thực hiện năm 2009^[4] và một tài liệu về NHRIs do OHCHR phát hành năm 2010,^[5] hiện nay có 6 mô hình NHRIs như sau:^[6]

a. Ủy ban Nhân quyền (Human Rights Commission/ Committee)

Đây là mô hình NHRIs phổ biến nhất hiện nay, theo khảo sát của OHCHR năm 2009 cho thấy, nó chiếm đến 58% trong số các quốc gia được khảo sát và phổ biến ở khu vực châu Á-Thái Bình Dương, châu Âu và châu Phi. Các ủy ban hầu hết đều được thành lập bởi một đạo luật riêng của Nghị viện/ Quốc hội hoặc/ và [đồng thời] được quy định trong Hiến pháp. Các ủy ban thông thường thuộc nhánh hành pháp, nhưng có vị thế độc lập tương đối với các cơ quan hành pháp khác và có thể có nhiệm vụ báo cáo công tác trước cơ quan lập pháp.

Về tên gọi, chức năng và nhiệm vụ của ủy ban ở mỗi quốc gia có những điểm khác nhau, nhưng thường có những thuộc tính chung như sau: (i) là cơ quan nhà nước với nhiệm vụ cụ thể là bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền. Một vài ủy ban được giao nhiệm vụ rộng, trong khi một số khác chỉ tập trung vào một số vấn đề cụ thể (như quyền của phụ nữ, quyền bình đẳng và chống phân biệt đối xử trong việc làm); (ii) thường bao gồm một số thành viên toàn thời gian và/ hoặc bán thời gian - những người ra quyết định; (iii) điều tra là một chức năng chủ yếu; (iv) một số ủy ban có thể tiếp nhận khiếu nại cá nhân; (v) một số ủy ban chỉ có thẩm quyền đưa ra các khuyến nghị dựa theo điều tra.

Thành viên của ủy ban yêu cầu bảo đảm sự đa nguyên hoặc đa dạng về thành phần theo “Các nguyên tắc Pari”, với các tiêu chuẩn như phải có uy tín, chuyên môn, kinh nghiệm, kiến thức và pháp luật về nhân quyền,... Các thành viên có thể là toàn thời gian hoặc bán thời gian, trong đó Chủ tịch ủy ban là vị trí toàn thời gian. Trong khi tính đa nguyên là một điểm cộng, thì sự lãnh đạo phân tán có thể làm chậm việc ra quyết định của ủy ban và tăng thêm chi phí.

Thẩm quyền điều tra các vấn đề nhân quyền và/ hoặc các khiếu nại cá nhân là chức năng quan trọng nhất của các ủy ban. Qua các bằng chứng có liên quan thu thập được, các ủy ban thường đưa ra quan điểm giải quyết của mình, thường là hòa giải, trọng tài. Bên cạnh đó, ủy ban cũng có chức năng quan trọng khác là xem xét các chính sách, pháp luật của nhà nước về nhân quyền, tìm ra những hạn chế và đề xuất giải pháp sửa đổi. ủy ban cũng có thể có chức năng giám sát sự tuân thủ của nhà nước đối với pháp luật quốc gia và quốc tế về nhân quyền, thành phần khác nhau trong xã hội. Tuy vậy, lượng thành viên lớn có thể dẫn đến chi phí cao và làm hạn chế việc ra quyết định nhanh. Nhiệm vụ chủ yếu là tư vấn và nghiên cứu nhân quyền có thể cho ra được những nghiên cứu tốt, có tính hệ thống; nhưng việc thiếu trải nghiệm với các khiếu nại cá nhân có thể làm xa rời hoạt động của họ với việc bảo vệ nhân quyền một cách trực tiếp. Thêm vào đó, nếu các tư vấn và khuyến nghị của cơ quan này không được tuân thủ hoặc thường xuyên bị làm ngơ, tín nhiệm của họ sẽ bị ảnh hưởng.

b. Viện và Trung tâm (Insitutes and Centres)

NHRIs dạng này, cũng giống như ủy ban tư vấn, thường có số lượng thành viên rất lớn, đại diện cho sự đa dạng trong xã hội. Thông thường, NHRIs dạng này không có thẩm quyền tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại cá nhân. Chúng khác ủy ban tư vấn ở chỗ không phải tất cả các thành viên đều tham gia trực tiếp vào việc ra quyết định, mà chỉ các nhân viên chuyên nghiệp. Viện và Trung tâm thường có xu hướng tập trung nhiều hơn vào nghiên cứu nhân quyền.

c. Nhiều thiết chế (Multiple Institutions)

Ngoài các mô hình trên, ở một vài quốc gia có xu hướng thành lập nhiều thiết chế trong cùng một quốc gia với trách nhiệm thúc đẩy và bảo vệ những quyền cụ thể hoặc quyền của một số nhóm xã hội nhất định (như quyền liên quan đến giới, quyền của phụ nữ, trẻ em, các dân tộc bản địa,...). vấn đề được đặt ra là giữa các NHRIs dạng này có thể bị trùng lắp về thẩm quyền, do đó, sự phối hợp giữa các cơ quan này là điều đáng quan tâm nhằm bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền theo cách hiệu quả nhất. Ví dụ, phải có chiến lược nhằm tăng cường sự cộng tác, những thỏa thuận về sự trùng lặp thẩm quyền, chuyển giao các vụ việc tới những cơ chế thích họp hơn,... Đây là trường hợp ở những quốc gia nơi Thanh tra Quốc hội và NHRIs cùng tồn tại.

2. Mô hình ủy ban Nhân quyền quốc gia trên thế giới và kinh nghiệm tham khảo đối với Việt Nam

Như đã trình bày ở trên, ủy ban Nhân quyền là mô hình NHRIs phổ biến nhất trên thế giới. Ngay trong khu vực Đông Nam Á hiện nay, có 6/11 luật,... (thường là luật sư, thẩm phán hoặc người đã công tác trong một số cơ quan nhà nước đã về hưu).

a) Mô hình lai ghép (Hybrid Institutions)

Mô hình NHRIs lai ghép là một cơ quan nhà nước với nhiều chức năng, nhiệm vụ. Ngoài việc giải quyết các vấn đề nhân quyền ra, chúng còn có nhiệm vụ liên quan đến các vấn đề như quản trị yếu kém, tham nhũng hoặc môi trường. Ví dụ ở Tây Ban Nha và một số nước Mỹ-Latin, thực tế họ đã thiết lập nên một cơ quan phối kết hợp giữa chức năng về nhân quyền và chức năng truyền thống của Ombudsman. NHRIs dạng này thường có những thuộc tính giống mô hình Thanh tra Quốc hội, đó là đứng đầu bởi một cá nhân, chỉ có thẩm quyền là đưa ra các khuyến nghị,...

NHRIs lai ghép có thuận lợi là chúng cung cấp “dịch vụ một cửa” (one- stop) cho tất cả các vấn đề, và làm việc có thể có tính phối hợp cao hơn đối với những khiếu nại liên quan đến một vài vấn đề. Tuy vậy, việc phải giải quyết quá nhiều nhiệm vụ có thể khiến cho hoạt động của cơ quan này không hiệu quả; và vấn đề nhân quyền có thể không được coi trọng [ngang bằng] với các vấn đề khác như quản trị yếu kém hay tham nhũng, dù có nghiêm trọng đến mức nào.

b)  Cơ quan tư vấn (Consultative and Advisory Bodies)

NHRIs dạng này thường là các ủy ban tư vấn với lượng thành viên rất lớn đến từ nhiều thành phần khác nhau của xã hội; có thẩm quyền bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền, và thường không có thẩm quyền tiếp nhận và điều tra các khiếu nại. ủy ban tư vấn có xu hướng tập trung vào việc cố vấn cho Chính phủ trong các vấn đề nhân quyền quan trọng và báo cáo về những vấn đề cụ thể. ủy ban có thể chỉ đưa ra các khuyến nghị và có xu hướng nhiệm vụ là nghiên cứu và cố vấn về tất cả các vấn đề nhân quyền được nhà nước thừa nhận. Mô hình NHRIs này chủ yếu ở châu Âu và châu Phi (đặc biệt các quốc gia nói tiếng Pháp).

NHRIs dạng này có tính đa nguyên rất cao, có thể mang đến sự tín nhiệm từ cả phía người dân và chính quyền, bởi quan điểm của họ đến từ các thành phần khác nhau trong xã hội. Tuy vậy, lượng thành viên lớn có thể dẫn đến chi phí cao và làm hạn chế việc ra quyết định nhanh. Nhiệm vụ chủ yếu là tư vấn và nghiên cứu nhân quyền có thể cho ra được những nghiên cứu tốt, có tính hệ thống; nhưng việc thiếu trải nghiệm với các khiếu nại cá nhân có thể làm xa rời hoạt động của họ với việc bảo vệ nhân quyền một cách trực tiếp. Thêm vào đó, nếu các tư vấn và khuyến nghị của cơ quan này không được tuân thủ hoặc thường xuyên bị làm ngơ, tín nhiệm của họ sẽ bị ảnh hưởng.

c)   Viện và Trung tâm (Insitutes and Centres)

NHRIs dạng này, cũng giống như ủy ban tư vấn, thường có số lượng thành viên rất lớn, đại diện cho sự đa dạng trong xã hội. Thông thường, NHRIs dạng này không có thẩm quyền tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại cá nhân. Chúng khác ủy ban tư vấn ở chỗ không phải tất cả các thành viên đều tham gia trực tiếp vào việc ra quyết định, mà chỉ các nhân viên chuyên nghiệp. Viện và Trung tâm thường có xu hướng tập trung nhiều hơn vào nghiên cứu nhân quyền.

d) Nhiều thiết chế (Multiple Institutions)

Ngoài các mô hình trên, ở một vài quốc gia có xu hướng thành lập nhiều thiết chế trong cùng một quốc gia với trách nhiệm thúc đẩy và bảo vệ những quyền cụ thể hoặc quyền của một số nhóm xã hội nhất định (như quyền liên quan đến giới, quyền của phụ nữ, trẻ em, các dân tộc bản địa,...). vấn đề được đặt ra là giữa các NHRIs dạng này có thể bị trùng lắp về thẩm quyền, do đó, sự phối hợp giữa các cơ quan này là điều đáng quan tâm nhằm bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền theo cách hiệu quả nhất. Ví dụ, phải có chiến lược nhằm tăng cường sự cộng tác, những thỏa thuận về sự trùng lặp thẩm quyền, chuyển giao các vụ việc tới những cơ chế thích hợp hơn,... Đây là trường hợp ở những quốc gia nơi Thanh tra Quốc hội và NHRIs cùng tồn tại.

2.    Mô hình ủy ban Nhân quyền quốc gia trên thế giói và kinh nghiệm tham khảo đối với Việt Nam

Như đã trình bày ở trên, ủy ban Nhân quyền là mô hình NHRIs phổ biến nhất trên thế giới. Ngay trong khu vực Đông Nam Á hiện nay, có 6/11 quốc gia đã thành lập NHRIs thì 5 trong số đó theo mô hình ủy ban Nhân quyền quốc gia (gồm: Indonesia, Malaysia, Myanmar, Philippines và Thái Lan).^[7] Các ủy ban này đều được thành lập dựa trên cơ sở các quy định của Hiến pháp và/ hoặc các đạo luật riêng (trừ Myanmar), đều có chức năng bán tư pháp (tức có thẩm quyền tiếp nhận và giải quyết khiếu nại). Dưới đây là khái quát về một số cơ quan này:

-    Indonesia: ủy ban Nhân quyền quốc gia Indonesia (Komnas HAM) được thành lập từ năm 1993 theo sắc lệnh số 50 của Tổng thống về ủy ban Nhân quyền quốc gia, và được thay thế bằng Luật số 39/1999 về nhân quyền. Komnas HAM là một cơ quan độc lập, có địa vị ngang bàng với các cơ quan nhà nước khác, với hai mục tiêu chính là: (i) phát triển các điều kiện thực thi nhân quyền phù họp với pháp luật quốc gia và quốc tế; (ii) tăng cường bảo vệ và phát huy các quyền của người dân và năng lực tham gia của họ vào các lĩnh vực của đời sống xã hội. Thẩm quyền được giao của Komnas HAM gồm: tổ chức học tập, nghiên cứu, phổ biến, giám sát và tham gia giải quyết các vấn đề về nhân quyền;^[8] ngăn ngừa sự phân biệt về chủng tộc và sắc tộc; điều tra các vụ vi phạm nhân quyền hàng loạt, bao gồm cả tội diệt chủng và tội ác chống nhân loại.^[9]

Cơ cấu tổ chức của Komnas HAM gồm Hội đồng toàn thể và Các tiểu ban với tổng số là 35 thành viên. Hội đồng toàn thể bao gồm tất cả thành viên và có thẩm quyền cao nhất. Các hoạt động của Komnas HAM đều được triển khai thực hiện thông qua Các tiểu ban và có một Tổng Thư ký (là công chức và không là thành viên) phụ trách triển khai các hoạt động này. Các thành viên được Hạ nghị viện lựa chọn dựa trên kiến nghị của Komnas HAM và được Tổng thống chính thức thông qua. Nhiệm kỳ là 5 năm và có thể được tái bổ nhiệm một làn, tuy nhiên cũng có thể bị miễn nhiệm.

-    Malaysia: ủy ban Nhân quyền Malaysia (SUHAKAM) được thành lập theo Đạo luật 597 năm 1999 về SƯHAKAM (được sửa đổi bởi Đạo luật AI353 năm 2009), chính thức ra mắt và hoạt động vào tháng 4/2000. SƯHAKAM là cơ quan chịu trách nhiệm trước Quốc hội thông qua việc nộp báo cáo; có vị thế độc lập tương đối lớn với Chính phủ, tự hoạt động theo cơ chế riêng. SƯHAKAM có chức năng và thẩm quyền gồm: (i) nâng cao nhận thức và tổ chức giáo dục về nhân quyền; (ii) tham mưu và hỗ trợ Chính phủ trong việc xây dựng chính sách, pháp luật; kiến nghị áp dụng các biện pháp cần thiết; (iii) kiến nghị Chính phủ tham gia các văn kiện nhân quyền quốc tế; (iv) điều tra các khiếu nại, tố cáo về vi phạm nhân quyền;^[10] (v) đi thăm các cơ sở giam giữ và có các kiến nghị cần thiết; (vi) ra các tuyên bố công khai về nhân quyền khi cần thiết; (vii) thực hiện các hoạt động khác nếu cần thiết.

Về cơ cấu tổ chức, SƯHAKAM có không quá 20 ủy viên do Quốc vương bổ nhiệm trên cơ sở kiến nghị của Thủ tướng và chỉ định một ủy viên làm Chủ tịch. Các ủy viên được lựa chọn để bảo đảm sự cân bằng về giới và sự đa dạng về nền tảng tôn giáo, chính trị, sắc tộc và phải có kiến thức, kinh nghiệm thực tiễn về các vấn đề nhân quyền. Nhiệm kỳ của ủy viên là 3 năm, có thể tái bổ nhiệm một lần, có thể bị Quốc vương miễn nhiệm hoặc có thể từ nhiệm.

-   Philippines: ủy ban Nhân quyền Philippines (CHRP) được thành lập theo quy định tại Điều XIII Hiến pháp năm 1987 và hoạt động theo sắc lệnh số 163 ngày 5/5/1987 của Tổng thống. CHRP là một cơ quan độc lập, có các chức năng và quyền hạn cơ bản như sau: (i) điều tra [chủ động hoặc qua khiếu nại, tố cáo] các hành vi vi phạm các quyền dân sự và chính trị; (ii) cung cấp, đề xuất các biện pháp pháp lý thích hợp nhằm bảo vệ, phòng ngừa, trợ giúp các cá nhân khi quyền của họ bị vi phạm, gồm cả việc đề xuất bồi thường cho nạn nhân hoặc gia đình của họ; (iii) đến thăm, giám sát các cơ sở giam giữ, nhà tù₉ (iv) tổ chức các chương trình nghiên cứu, giáo dục và thông tin thường xuyên nhằm thúc đẩy việc tôn trọng nhân quyền; (vi) theo dõi và giám sát sự chấp hành [của Chính phủ] các nghĩa vụ nhân quyền quốc tế;...

Cơ cấu tổ chức của CHRP gồm 1 Chủ tịch và 4 ủy viên là “công dân sinh ra tại Philippines” và đa số phải là thành viên của đoàn luật sư, do Tổng thống bổ nhiệm với nhiệm kỳ 7 năm và không được tái nhiệm, sắc lệnh số 163 quy định các thành viên CHRP trong thời gian tại nhiệm sẽ không được phép đảm nhiệm bất kỳ cương vị, công việc hoặc tham gia thực hành bất cứ nghiệp vụ nào khác; lương sẽ không bị cắt giảm trong suốt thời gian tại nhiệm;... những quy định này nhằm đảm bảo họ sẽ không thể bị “ảnh hưởng” khi thực hiện chức năng và nhiệm vụ của mình, qua đó giúp nâng cao vị thế và tính độc lập của CHRP với các cơ quan nhà nước khác.

-      Thái Lan: ủy ban Nhân quyền quốc gia Thái Lan (NHRCT) được thành lập theo Hiến pháp năm 1997 và Đạo luật về ủy ban nhân quyền quốc gia năm 1999, bắt đầu hoạt động từ tháng 7/2001. NHRCT là một tổ chức độc lập, với các chức năng và nhiệm vụ như sau:^[11] (i) thúc đẩy sự tôn trọng nhân quyền ở cả trong nước và quốc tế; (ii) đánh giá các hành động vi phạm nhân quyền hoặc không phù hợp với nghĩa vụ nhân quyền quốc tế và đề xuất các biện pháp xử lý; (iii) nộp báo cáo về tình hình nhân quyền quốc gia lên Quốc hội và Chính phủ; (iv) đề xuất sửa đổi luật, các quy tắc hoặc quy định và khuyến nghị chính sách nhằm thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền; (v) phổ biến thông tin và thúc đẩy giáo dục, nghiên cứu về nhân quyền; (vi) hợp tác, phối hợp với các cơ quan của Chính phủ, NGOs và các tổ chức nhân quyền khác.

-      Về cơ cấu tổ chức, Đạo luật năm 1999 quy định NHRCT có một Chủ tịch và 10 ủy viên do Nhà vua bổ nhiệm trên cơ sở ý kiến của Thượng viện. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 2007 đã sửa đổi lại, theo đó, quy định NHRCT sẽ gồm một Chủ tịch và 6 thành viên với nhiệm kỳ là 6 năm và chỉ làm việc một nhiệm kỳ.

Ngoài bốn quốc gia nêu trên, trong ấn phẩm “Cơ quan nhân quyền quốc gia — Mô hình, chương trình, thách thức và giải pháp ” (Nghiên cứu theo yêu cầu của Bộ Ngoại giao Việt Nam) của hai tác giả Frauke Lisa Seidensticker và TS. Anna Wuerth còn lựa chọn giới thiệu thêm 3 ủy ban Nhân quyền quốc gia khác (ngoài Malaysia) mà theo các tác giả là những mô hình hấp dẫn với các tiêu chuẩn cao nhất (như về đặc điểm quốc gia, hoạt động, uy tín,...); đó là:^[12]

-   Hàn Quốc: ủy ban Nhân quyền quốc gia Hàn Quốc (NHRCK) thành lập theo Đạo luật về NHRCK năm 2001 (được sửa đổi năm 2007), đi vào hoạt động từ tháng 4/2001. NHRCK là cơ quan độc lập với cả lập pháp, hành pháp và tư pháp;^[13] có thẩm quyền không chỉ giới hạn ở công dân Hàn Quốc, mà cả những người nước ngoài. NHRCK có chức năng, nhiệm vụ sau: (i) tiến hành nghiên cứu, ra soát việc xây dựng chính sách, luật và thực tiễn triển khai liên quan đến nhân quyền và đưa ra các ý kiến, kiến nghị; (ii) điều tra các vụ việc vi phạm nhân quyền và hỗ trợ giải quyết; (iii) thúc đẩy giáo dục và nâng cao nhận thức về nhân quyền; (iv) thúc đẩy và giám sát việc thực hiện các điều ước nhân quyền quốc tế ở trong nước; (v) hợp tác với các cơ quan Chính phủ, các tổ chức xã hội dân sự, các cơ chế nhân quyền Liên hợp quốc và các tổ chức nhân quyền quốc gia.

Cơ cấu tổ chức của NHRCK gồm có 11 ủy viên (1 Chủ tịch, 3 ủy viên thường trực và 7 ủy viên không thường trực), trong đó ít nhất 4 ủy viên là nữ. Nhiệm kỳ là 3 năm và có thể được tái bổ nhiệm 1 lần. Trong số 11 ủy viên, có 4 ủy viên do Quốc hội lựa chọn, 4 ủy viên (gồm 2 ủy viên thường trực) do Tổng thống đề cử; và 3 ủy viên còn lại do Chánh án Tòa án nhân dân tối cao đề cử và thông qua bởi Tổng thống. Các ủy viên đều phải là người có trình độ, có kinh nghiệm về nhân quyền, được công nhận có đủ khả năng thực hiện nhiệm vụ bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền một cách công bằng và độc lập.

-   Kenya: ủy ban quốc gia Kenya về nhân quyền (KNCHR) được thành lập theo Đạo luật về KNCHR năm 2002, là cơ quan kế tục của ủy ban thường trực về nhân quyền (thành lập theo Chỉ thị của Tổng thống). KNCHR hoạt động độc lập, không nhận chỉ thị từ bất kỳ cơ quan hay cá nhân nào.^[14] KNCHR có các chức năng, nhiệm vụ sau: (i) điều tra các vi phạm nhân quyền; (ii) thăm nhà tù và các cơ sở giam giữ; (iii) xây dựng, thực hiện và giám sát thực hiện các chương trình nhằm nâng cao nhận thức của công chúng về nhân quyền; (iv) đưa ra khuyến nghị cho Quốc hội về các biện pháp hiệu quả để thúc đẩy nhân quyền; (v) là cơ quan đảm bảo Chính phủ thực hiện đúng các nghĩa vụ nhân quyền quốc tế; (vi) khuyến khích các nỗ lực và phối hợp với các cơ chế khác nhằm thúc đẩy nhân quyền;...

Cơ cấu tổ chức của KNCHR gồm 9 thành viên và một Ban Thư ký, tổng số thành viên hiện nay là 45 người. Các thành viên đóng vai trò là người đề ra các chính sách và giám sát. Ban Thư ký có chức năng thực hiện các chính sách và các chức năng hành chính, tài chính, quản lý công việc của ủy ban và nhân viên. Các thành viên do Quốc hội chọn và được Tổng thống bổ nhiệm với nhiệm kỳ 5 năm, có thể được tái bổ nhiệm, ủy ban tự chỉ định nhân viên của mình, trong đó 40% là phụ nữ, từ các chuyên ngành khác nhau.

-  Uganda: ủy ban Nhân quyền Uganda (ƯHRC) được thành lập theo Điều 51 Hiến pháp năm 1995 và Đạo luật 4 (năm 1997) về ƯHRC; là cơ quan độc lập trong hoạt động, chỉ chịu trách nhiệm báo cáo trước Quốc hội, ngân sách được phân bổ Quốc hội. ƯHRC có thẩm quyền tài phán trên toàn lãnh thổ với các chức năng, nhiệm vụ sau:^[15] (i) điều tra các khiếu nại vi phạm nhân quyền; (ii) thăm nhà tù và các cơ sở giam giữ; (iii) xây dựng các chương trình nghiên cứu, giáo dục và thông tin nhằm thúc đẩy nhân quyền; (iv) đưa ra các khuyến nghị với Quốc hội về các biện pháp hiệu quả nhằm thúc đẩy nhân quyền; (v) giám sát Chính phủ trong việc thực hiện các nghĩa vụ nhân quyền quốc tế;...

Cơ cấu tổ chức của ƯHRC gồm có Chủ tịch và 6 ủy viên, với tổng số nhân viên là 130 người (năm 2008). Các thành viên ủy ban đều do Tổng thống bổ nhiệm với sự chấp thuận của Quốc hội. Nhiệm kỳ 6 năm và có thể được tái bổ nhiệm. Ban Thư ký do UHRC chỉ định, chịu trách nhiệm thực hiện các chính sách của ủy ban và thực hiện các công việc hàng ngày. Ban Thư ký gồm 5 ban: Giám sát và kiểm tra; Khiếu nại, điều tra và các vấn đề pháp luật; Tài chính và hành chính; Các vấn đề khu vực; Nghiên cứu, giáo dục và soạn thảo tài liệu.

Trên đây là khái quát về mô hình ủy ban Nhân quyền ở 7 quốc gia, trong đó có 4 quốc gia trong khu vực Đông Nam Á và 3 quốc gia ngoài khu vực. Kinh nghiệm thành lập và hoạt động của NHRIS ở các quốc gia này cho thấy, tiến trình thành lập NHRIs ở Việt Nam hiện nay cần phải chú ý đến các điểm sau: (i) tính độc lập của thiết chế; (ii) có nhiệm vụ và thầm quyền rộng trên lĩnh vực nhân quyền, gồm cả quyền tiếp nhận và xử lý các khiếu nại; (iii) thành viên tham gia phải đảm bảo sự đa dạng, đáp ứng các tiêu chuẩn cụ thể.

3. Đề xuất mô hình cơ quan bảo vệ, thúc đẩy nhân quyền của Việt Nam

Đến thời điểm hiện nay, đã có một vài nghiên cứu về việc thành lập NHRIs ở Việt Nam, tuy nhiên, tiến trình này mới chỉ dừng lại ở mức thảo luận, chưa có những bước đi cụ thể.^[16] Có nhiều nguyên nhân có thể được viện dẫn ra, nhưng có lẽ chủ yếu đó là [nhà nước] Việt Nam chưa có nhận thức toàn diện, chính xác về cơ chế này cũng như chưa rõ sẽ thành lập và vận hành nó như thế nào.

Sự cần thiết thành lập NHRIs ở mỗi quốc gia là một điều càn thiết, ngay trong Tuyên bố Viên và Chương trình hành động năm 1993 đã ghi rõ:

... khẳng định lại vai trò quan trọng và mang tính xây dựng của các cơ quan quốc gia về thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền, đặc biệt liên quan đến khả năng tư vấn của các cơ quan này với các nhà chức trách có thẩm quyền, vai trò của các cơ quan này trong việc khắc phục các vi phạm nhân quyền và trong việc phổ biến thông tin, giáo dục về nhân quyền..(đoạn 36).

Từ những trình bày ở mục 2, qua kinh nghiệm các quốc gia đã thành lập NHRIs, đặc biệt là từ các nước Đông Nam Á, chúng tôi cho rằng, thành lập một ủy ban Nhân quyền quốc gia ở Việt Nam là một lựa chọn tốt hơn cả.

Tuy nhiên, gợi ý này không đồng nghĩa với sự giới hạn về số lượng. Việt Nam có thể thành lập nhiều hơn một NHRIs nếu có các điều kiện khách quan và chủ quan phù hợp (như Thái Lan có cả NHRCT và Ombudsman).

Về cơ sở pháp lý, NHRIs được quy định trong Hiến pháp với vị thế là một thiết chế hiến định độc lập là lý tưởng nhất. Tuy nhiên ở Việt Nam, Hiến pháp năm 2013 đã không đề cập đến vấn đề này nên hiện chỉ có thể quy định thành lập NHRIs bằng luật hoặc nghị định. Xu thế chung trên thế giới là việc thành lập NHRIs nên bằng một đạo luật để khẳng định và tăng cường vị trí, vai trò của thiết chế quan trọng này trong đời sống chính trị, xã hội của đất nước. Luật này cần có những cấu phần quan trọng như: thành phần, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ chế, thủ tục hoạt động. Có một số đạo luật còn đề cập đến cả việc bổ nhiệm và quyền hạn, nhiệm vụ của các ủy viên chuyên trách về một vấn đề nhân quyền lớn, hoặc về quyền của một số nhóm dễ bị tổn thương.

Về thẩm quyền thành lập, tùy vào dạng thức mà NHRIs có thể do Quốc hội, Nguyên thủ quốc gia hoặc Chính phủ thành lập. Tuy nhiên, do Chính phủ nhánh hành pháp - thường bị coi là thủ phạm chính của các vi phạm nhân quyền; do đó, việc Quốc hội hoặc Nguyên thủ quốc gia (không phải là người đứng đâu hành pháp) thành lập sẽ làm cho cơ quan này có độ tin cậy cao hơn với công chúng trong nước và cộng đồng quốc tế.

Về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn, Các nguyên tắc Pari khuyến khích các quốc gia trao càng nhiều chức năng, nhiệm vụ bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền cho NHRIs càng tốt. Tuy nhiên, trong mọi trường hợp thì cơ quan này đều không được coi là một cơ quan tư pháp có thẩm quyền tài phán.

Về thành viên, kinh nghiệm cho thấy, với tính chất đặc thù của NHRIs nên dù được thành lập dưới dạng thức nào, cơ quan này cũng cần bao gồm những thành viên từ các khối/ nhóm xã hội khác nhau, số lượng thành viên không cần nhiều (thành viên không đồng nghĩa với cán bộ làm việc trong cơ quan), còn số lượng nhân viên giúp việc sẽ tùy vào điều kiện, hoàn cảnh để tuyển chọn cho phù họp với yêu cầu và tính chất của hoạt động.

Về tổ chức và ngân sách hoạt động\ thực tiễn cho thấy, khả năng tự chủ về tổ chức và ngân sách hoạt động là những yếu tố rất quan trọng để bảo đảm tính độc lập trong hoạt động của NHRIs.

Từ những khía cạnh nêu trên, trong bối cảnh Việt Nam, nếu giả thiết thành lập NHRIs dưới dạng Cơ quan Thanh tra Quốc hội hoặc ủy ban Nhân quyền quốc gia, có thể đưa ra những gợi ý sau:¹⁸