Cơ quan nhân quyền quốc gia của một số nước Châu Á và mô hình cho Việt Nam

CƠ QUAN NHÂN QUYÊN QUỐC GIA CỦA MỘT SỐ NƯỚC CHÂU Á VÀ MÔ HÌNH CHO VIỆT NAM

TS. Nguyễn Toàn Thắng

Viện Luật so sánh - Đại học Luật Hà Nội

1. Tổng quan về cơ quan nhân quyền quốc gia

Ở góc độ khái quát nhất, quyền con người có thể hiểu là những gì bẩm sinh, vốn có của con người mà nếu không được bảo đảm thì chúng ta sẽ không thể sống như một con người. Tại Việt Nam, một số định nghĩa về quyền con người do một số chuyên gia, cơ quan nghiên cứu từng nêu ra cũng không hoàn toàn giống nhau, nhưng xét chung, quyền con người thường được hiểu là những nhu cầu, lợi ích tự nhiên, vốn có và khách quan của con người được ghi nhận và bảo vệ trong pháp luật quốc gia và các thỏa thuận pháp lý quốc tế.

Theo định nghĩa của Văn phòng Cao ủy Liên Hợp Quốc, quyền con người bao gồm những bảo đảm pháp lý toàn cầu (universal legal guarantees) nhằm bảo vệ các cá nhân và nhóm chống lại những hành động (actions) hoặc sự bỏ mặc (omissions) làm tổn hại đến nhân phẩm, những sự được phép (entitlements) và tự do cơ bản (fundamental freedoms) của con người^[1].

Để bảo vệ, thúc đẩy quyền con người, các quốc gia xây dựng nhiều cơ chế khác nhau, ở cấp độ đa phương toàn cầu, khu vực và cấp độ quốc gia. Ở cấp độ đa phương, cơ chế bảo đảm quyền con người trong khuôn khổ Liên họp quốc đóng vai trò đặc biệt quan trọng, bao gồm cơ chế theo quy định Hiến chương Liên hợp quốc (cơ chế kiểm điểm định kỳ phổ quát - Universal Periodic Review và cơ chế theo thủ tục đặc biệt) và cơ chế giám sát của các ủy ban thành lập trên cơ sở các điều ước quốc tế về quyền con người^[2]. Thực tiễn cho thấy, việc đảm bảo, thúc đẩy quyền con người phụ thuộc trước hết và chủ yếu vào trách nhiệm của các quốc gia. Vì vậy, bên canh cơ chế quốc tế, mỗi quốc gia cần xây dựng cơ chế quốc gia để bảo vệ quyền con người.

Lịch sử hình thành cơ quan nhân quyền quốc gia

Sự cần thiết cũng như quan điểm về cơ quan nhân quyền quốc gia (National human rights institutions) đã được xem xét từ năm 1946. Với mục tiêu đảm bảo quyền con người trên bình diện quốc tế^[3] cũng như quốc gia, Liên hợp quốc nhận thấy rằng việc thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia có ý nghĩa quan trọng trong việc thúc đẩy các chuẩn mực về quyền con người, đồng thời củng cố quan hệ giữa Liên hợp quốc với các nước thành viên. Thực hiện chức năng của mình, Hội đồng Kinh tế - xã hội đề nghị các quốc gia thành viên xem xét khả năng thành lập các nhóm thông tin hoặc ủy ban quyền con người quốc gia để họp tác với ủy ban Quyền con người Liên hợp quốc^[4]. Vào giai đoạn này, trên thế giới mới chỉ có duy nhất một cơ quan nhân quyền quốc gia, đó là ủy ban tư vấn về quyền con người của Cộng hòa Pháp, thành lập năm 1947.

Năm 1978, ủy ban quyền con người Liên hợp quốc tổ chức một cuộc hội thảo nhằm soạn ra các hướng dẫn cho việc tổ chức và hoạt động của cơ quan nhân quyền quốc gia. Kết quả của cuộc hội thảo này là một bộ hướng dẫn được ủy ban Quyền con người và Đại hội đồng Liên hợp quốc thông qua, với các nội dung chính về chức năng của cơ quan nhân quyền quốc gia như: Tư vấn cho chính phủ về các vấn đề liên quan đến quyền con người; Trợ giúp việc giáo dục và thúc đẩy nhận thức, sự tôn trọng các quyền con người.. .^[5] Kể từ đó cho tới cuối thập niên 80, các cơ quan nhân quyền quốc gia lần lượt ra đời ở nhiều nước trên thế giới, như New Zealand (1978), Canada (1978), Australia (1981), Đan Mạch (1987).

Năm 1991, ủy ban Quyền con người Liên hợp quốc tổ chức Hội thảo quốc tế về thiết chế quốc gia nhằm thúc đẩy và bảo vệ quyền con người. Kết luận của Hội thảo được ủy ban quyền con người thông qua trong nghị quyết 1992/54, trở thành Các nguyên tắc liên quan đến quy chế của cơ quan nhân quyền quốc gia (Principles relating to the status of national institutions), thường được gọi là Nguyên tắc Parỉs^[6]. Vai trò của Cơ quan nhân quyền quốc gia, với tính chất là thiết chế thúc đẩy quyền con người tiếp tục được ghi nhận trong Tuyên bố và Chương trình hành động Viên năm 1993 (thông qua tại Hội nghị thế giới về quyền con người tổ chức tại Viên). Trên thực tế, dù chỉ có tính khuyến nghị, không ràng buộc về pháp lý đối với các quốc gia thành viên, Nguyên tắc Paris và Tuyên bố Viên trở thành những văn kiện mang tính nền tảng và định hướng chung trong việc xây dựng cơ quan nhân quyền quốc gia^[7].

Cũng trong năm 1993, tại Hội nghị quốc tế tổ chức tại Tunis (Tuynidi) do Liên hợp quốc bảo trợ, ủy ban Điều phối quốc tế các cơ quan nhân quyền quốc gia (International Coordỉnating Commỉttee of NHRIs - ICC) được thành lập, có chức năng phối hợp hoạt động của mạng lưới các cơ quan nhân quyền quốc gia. Năm 2005, tại cuộc họp lần thứ 59, ủy ban quyền con người Liên họp quốc thông qua Nghị quyết số 2005/74 (ngày 20/4/2005), trong đó tái khẳng định tầm quan trọng của các cơ quan nhân quyền quốc gia, đồng thời kêu gọi sự tham gia của các cơ quan nhân quyền quốc gia vào các hoạt động của ủy ban và các cơ quan Liên họp quốc.

Hiện nay, cơ quan nhân quyền quốc gia được thành lập ở nhiều nước trên thế giới. Thực tiễn trên cho thấy vai trò của những cơ quan này đã và đang được ghi nhận một cách rộng rãi, phổ cập.

Khái niệm cơ quan nhân quyền quốc gia

Hiện nay, vẫn chưa có một khái niệm chung, thống nhất về cơ quan nhân quyền quốc gia. Theo Văn phòng Cao uỷ Liên họp quốc, “Cơ quan nhân quyền quốc gia (National Human Rights Institutions) là những cơ quan nhà nước (State bodies) có thẩm quyền hiến định và/hoặc luật định (a constitutional and/or legisiative mandate) trong việc bảo vệ và thúc đẩy các quyền con người. Các cơ quan này là một phần của bộ máy nhà nước và được nhà nước cung cấp kinh phí hoạt động”^[8]. Theo tác giả Linda Reif, cơ quan nhân quyền quốc gia là “một cơ quan được nhà nước thiết lập bởi hiến pháp hoặc bởi luật hay nghị định, với chức năng được thiết kế để thúc đẩy và bảo vệ quyền con người. ” hay có thể hiểu một cách đơn giản là “một cơ quan bán chính phủ hay một thiết chế luật định được ủy trị về quyền con người ”^[9].

Có thể thấy rằng cơ quan nhân quyền quốc gia là một cơ quan nhà nước được thiết lập với chức năng bảo vệ và thúc đẩy quyền con người. Qua đó, khi định nghĩa về cơ quan nhân quyền quốc gia, không thể không nhắc đến vai trò chủ yếu và quan trọng của thiết chế này trong việc bảo vệ và thúc đẩy quyền con người. Vì vậy, cần lưu ý một số vấn đề sau khi đưa ra khái niệm về cơ quan nhân quyền quốc gia:

-    Thứ nhất, về vị trí và tính chất, cần thấy rằng, mặc dù được thiết lập bởi nhà nước thông qua các quy định của pháp luật nhưng cơ quan nhân quyền quốc gia nên có sự tham gia của đại diện từ nhiều thành phần và nhóm xã hội khác nhau^[10] để bảo đảm tính độc lập của nó.

-     Thứ hai, về chức năng, cơ quan nhân quyền quốc gia là cơ quan chuyên trách, với những mặt hoạt động cơ bản liên quan tói quyền con người, trong đó ưu tiên hàng đầu là bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền, hướng tới một hệ thống tiêu chuẩn quyền con người mang tính quốc tế.

-   Thứ ba, cần thấy được tương quan của cơ quan nhân quyền quốc gia với các thiết chế bảo vệ và thúc đẩy quyền con người khác. Không giống với các cơ quan nhân quyền quốc tế có phạm vi hoạt động rộng khắp, cơ quan nhân quyền quốc gia chủ yếu thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của mình trong khuôn khổ quốc gia. Vì vậy, trong tổ chức và hoạt động của mình, chúng cần có những mối liên hệ và ràng buộc nhất định với nhau.

Từ đó có thể hiểu cơ quan nhân quyền quốc gia là thiết chế pháp lý được thành lập bởi nhà nước, có vai trò độc lập trong việc bảo vệ và thúc đẩy quyền con người trên phạm vi quốc gia và phối hợp với các cơ quan, tổ chức nhằm thực hiện tốt chức năng này.

Chức năng, nhiệm vụ của cơ quan nhân quyền quốc gia

Trên thực tế, không có một mô hình chung về cơ quan nhân quyền quốc gia cho các nước. Mỗi nước có những mô hình cơ quan nhân quyền quốc gia khác nhau (về tên gọi, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ,..tuy nhiên, các cơ quan nhân quyền quốc gia thông thường được thiết lập theo ba hình thức chủ yếu đó là: Cơ quan thanh tra Quốc Hội (Ombudsman), ủy ban nhân quyền quốc gia (National Commission on Human rights), Các cơ quan nhân quyền quốc gia khác.

Theo kết quả khảo sát vào năm 2009 của Văn phòng Cao ủy Liên hợp quốc về quyền con người, mô hình cơ quan nhân quyền quốc gia phổ biến nhất là ủy ban nhân quyền quốc gia (chiếm 58% trên tổng số các cơ quan nhân quyền quốc gia trên thế giới). Mô hình Thanh tra Quốc hội đứng ở vị trí thứ hai, chiếm 30% và đặc biệt phổ biến ở Châu Mỹ. Chỉ có một số nhỏ các cơ quan nhân quyền quốc gia trên thế giới được thành lập dưới dạng thức khác.^[11]

Nhìn chung, các cơ quan nhân quyền quốc gia có một số chức năng, nhiệm vụ sau:

-   Hỗ trợ việc xây dựng các chương trình giảng dạy và nghiên cứu về quyền con người và tham gia triển khai các chương trình đó trên thực tế;

-   Phổ biến các quyền con người và nỗ lực chống mọi hình thức phân biệt đối xử, đặc biệt là phân biệt đối xử về sắc tộc bằng việc tăng cường nhận thức cho công chúng, đặc biệt là qua việc giáo dục, thông tin, họp tác với các cơ quan báo chí.

-   Trình lên chính phủ, nghị viện và bất kỳ cơ quan có thẩm quyền nào khác những quan điểm, khuyến nghị, đề xuất và báo cáo về bất kỳ vấn đề nào liên quan đến thúc đẩy và bảo vệ quyền con người;

-   Thúc đẩy và bảo đảm sự tương thích của pháp luật quốc gia với các văn kiện pháp lý quốc tế mà quốc gia là thành viên, và việc áp dụng chúng một cách hiệu quả;

-  Khuyến khích việc phê chuẩn, gia nhập và áp dụng các văn kiện quốc tế về quyền con người;

-   Đóng góp ý kiến xây dựng các báo cáo quốc gia trình lên các ủy ban và cơ quan Liên hợp quốc cũng như cho các cơ quan khu vực; khi cần thiết bày tỏ quan điểm về nội dung của các báo cáo quốc gia;

-   Hợp tác với Liên hợp quốc, các cơ quan của Liên hợp quốc, các cơ quan khu vực và các cơ quan quốc gia về thúc đẩy và bảo vệ quyền con người của các nước khác;

-   Xem xét bất kỳ vấn đề nào về quyền con người thuộc phạm vi chức năng của cơ quan, một cách chủ động hoặc theo đề nghị của chính quyền hoặc của các tổ chức, cá nhân khác;

-   Xem xét ý kiến của bất kỳ cá nhân nào và tìm kiếm bất kỳ thông tin, tài liệu cần thiết nào cho việc đánh giá thực trạng về quyền con người mà thuộc về phạm vi chức năng hoạt động của cơ quan;

-   Trực tiếp trả lời hoặc thông qua các cơ quan báo chí, đặc biệt trong việc phổ biến các ý kiến và khuyến nghị của cơ quan;

-   Thiết lập các nhóm hoạt động, các văn phòng địa phương hoặc khu vực nhằm hỗ trợ việc thực hiện các chức năng của cơ quan;

-  Duy trì tư vấn cho các cơ quan, tổ chức khác của quốc gia mà có trách nhiệm trong việc giải quyết các vấn đề về quyền con người (đặc biệt là các cơ quan thanh tra, hòa giải...);

-   Quan tâm, phát triển quan hệ với các tổ chức phi chính phủ hoạt động trên lĩnh vực quyền con người, phát triển kinh tế và xã hội, chống phân biệt đối xử, bảo vệ quyền của các nhóm dễ bị tổn thương (đặc biệt là trẻ em, lao động nhập cư, người tị nạn, người khuyết tật về thể chất và tâm thần) hoặc tại các khu vực đặc biệt.

Thực tiễn cho thấy, cơ quan nhân quyền của một quốc gia thường không có đầy đủ, mà chỉ bao gồm một số chức năng, nhiệm vụ kể trên, tùy thuộc vào việc quốc gia đó áp dụng mô hình Thanh tra quốc hội hay ủy ban nhân quyền hay mô hình khác.

2.  Cơ quan nhân quyền quốc gia của một số nước châu Á

Cơ quan nhân quyền quốc gia của Malaysia

Quá trình hình thành Ủy ban nhân quyền Malaysia (gọi tắt là SUHAKAM) được thành lập năm 1999 theo Đạo luật 597 (9/9/1999), và chính thức hoạt động năm 2000. SƯHAKAM được hình thành từ sự tham gia tích cực của Malaysia vào các cơ quan nhân quyền của Liên họp quốc, cũng như việc thừa nhận rộng rãi các quyền phổ quát và không thể chia cắt của con người.

Vào năm 2002, SƯHAKAM đã nộp đơn xin gia nhập ủy ban Điều phối quốc tế các cơ quan quyền con người quốc gia (ICC) và được cấp quy chế loại A^[12]. Tuy nhiên khi xin tái xem xét tư cách thành viên vào năm 2008, SƯHAKAM đứng trước nguy cơ bị ICC đưa xuống quy chế loại B do phát sinh các vấn đề liên quan đến tính độc lập và tính hiệu quả, cụ thể là do các quy định về bổ nhiệm hay bãi nhiệm ủy viên theo Đạo luật 597 không đáp ứng các yêu về tính độc lập của Các nguyên tắc Paris.

Để tránh mất quy chế loại A của ủy ban, năm 2009, Chính phủ Malaysia đã ban hành Đạo luật A1353 với nội dung sửa đổi, bổ sung Đạo luật 597 (1999)_ề Theo đó, các quy định về nhiệm kỳ, thủ tục bổ nhiệm và thành phần của SUHAKAM đều được sửa đổi, bổ sung đề phù hợp với tiêu chuẩn của Các nguyên tắc Paris.

Cơ cẩu tổ chức: Theo Đạo luật 597, thành viên của SƯHAKAM phải do một ủy ban lựa chọn, ủy ban này do Bộ trưởng Bộ Nội vụ đứng đầu, gồm đại diện cơ quan tư pháp, tòa án và ba thành viên khác thuộc xã hội dân sự có chuyên môn hoặc kinh nghiệm thực tế trong lĩnh vực nhân quyền. Thủ tướng ký quyết định bổ nhiệm ủy viên ủy ban. Đạo luật 597 quy định SƯHAKAM có 20 ủy viên; nhưng ban đầu chỉ lựa chọn và bổ nhiệm được 16 ủy viên cho nhiệm kỳ 3 năm. Hiện nay, SƯHAKAM có 7 uỷ viên (mức tối đa là 20 người theo như Luật số 597), 72 nhân viên và 3 văn phòng ở Kuala Lumpur, Sabah và Sawarak. SƯHAKAM không có các cơ quan tư vấn. Nhiều uỷ viên vốn là các viên chức dân sự đã nghỉ hưu, nhất là các thẩm phán.

Bất kỳ thành viên nào của ủy ban cũng có thể bị Thủ tướng bãi nhiệm trong các trường hợp sau:

-  Bị tòa tuyên bố phá sản;

-  Mất khả năng về năng lực hành vi;

-   Vắng họp không xin phép hoặc có dính líu đến việc làm được trả lương dẫn đến việc xung đột về lợi ích, có hành vi không phù hợp ảnh hưởng đến uy tín của ủy ban hoặc trái với tinh thần Đạo luật 597.

SUHAKAM gồm 6 tiểu ban (Giáo dục và thúc đẩy nhân quyền; Công ước quốc tế; Điều tra, khiếu nại; Quyền kinh tế, xã hội; Đối ngoại; Người bản địa; Truyền thông). Ngoài ra, SƯHAKAM còn có một ban thư ký gồm 9 ban, giám sát công việc các nhóm làm việc của ủy ban; và các đơn vị phụ trách luật pháp, hành chính, xuất bản và báo chí. ủy ban họp ít nhất một làn mỗi tháng để thảo luận các vấn đề nhân quyền, khi có vấn đề phát sinh ủy ban sẽ triệu tập các phiên họp đặc biệt. Các tiểu ban tổ chức họp mỗi tháng ít nhất một lần, và các ủy viên được tham dự các cuộc họp này. Sau đó các tiểu ban báo cáo lại nội dung cuộc họp họp lên ủy ban.

Chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền: Đạo luật 597 quy định chi tiết nhiệm vụ, quyền hạn và chức năng của SUHAKAM. ủy ban này có các chức năng chính sau đây:

-   Thúc đẩy nhận thức và giáo dục về nhân quyền;

Ủy ban thực hiện công việc nâng cao nhận thức của công chúng về nhân quyền thông qua các hình thức giáo dục, mở các khóa đào tạo, phổ biến thông tin.

-   Tư vấn và hỗ trợ Chính phủ xây dựng luật và các chỉ thị, thủ tục hành chính. Khuyến nghị các biện pháp cần thực hiện, ủy ban có trách nhiệm nộp báo cáo thường niên, trong đó nêu các kiến nghị về chính sách;

Các dự án chính sách, luật đều có sự đóng góp ý kiến của ủy ban. ủy ban có thể nêu sáng kiến về pháp luật, có liên quan tới bảo vệ quyền con người.

-   Đưa ra khuyến nghị với Chính phủ về việc ký hay gia nhập các công ước cũng như các cơ chế quốc tế khác về nhân quyền;

Đây cũng là một chức năng quan trọng của ủy ban. ủy ban có thể khuyến nghị Chính phủ về việc ký, phê chuẩn hoặc gia nhập một điều ước quốc tế về quyền con người.

-   Thẩm quyền điều tra các vụ vi phạm nhân quyền.

Ủy ban có quyền tiếp nhận các khiếu nại và tiến hành các cuộc điều tra theo tiến trình riêng, thu thập và tiếp nhận chứng cứ, thẩm vấn các nhân chứng, triệu tập nhân chứng và thu thập tài liệu. Dù chức năng bán tư pháp của SƯHAKAM khá rộng, tuy nhiên, ủy ban bị cấm điều tra bất cứ khiếu nại nào liên quan đến các cáo buộc vi phạm nhân quyền đang nằm trong tiến trình điều tra, xét xử của tòa án, kể cả đề nghị phúc thẩm hoặc các vụ việc mà tòa án đã có phán quyết cuối cùng. Các khiếu nại cá nhân có thể được gửi đến trực tiếp hoặc qua thư từ, email, điện thoại hoặc fax.

+ Thúc đẩy hòa giải giữa các bên tranh chấp.

+ Giải quyết các vụ việc vi phạm thông qua các phương tiện tư vấn, đàm phán, hòa giải và đánh giá chuyên gia.

+ Đề xuất các bên giải quyết tranh chấp thông qua tòa án.

+ Đưa vụ vi phạm về nhân quyền lên Hạ viện để đưa ra hành động xử lý tiếp theo.

-   Nhiệm vụ thực hiện các chức năng nghiên cứu gồm:

+ Tiến hành nghiên cứu các văn kiện nhân quyền nhằm đề xuất với chính phủ về việc gia nhập hoặc phê chuẩn các văn kiện này.

+ Tiến hành nghiên cứu hệ thống pháp luật nhằm đề xuất sửa chữa, bổ sung hay hủy bỏ đạo luật nào đó liên quan đến quyền con người.

+ Công bố rộng rãi các kết quả nghiên cứu.

+ Tiến hành nghiên cứu tài liệu, thực địa và nghiên cứu so sánh về quyền con người ở những quốc gia khác.

+ Thảo luận các vấn đề khác nhau liên quan đến bảo vệ, thực thi và thúc đẩy quyền con người.

+ Nghiên cứu, phối hợp với các tổ chức, cơ quan ở cấp quốc gia, khu vực và quốc tế trong lĩnh vực nhân quyền.

-  Nhiệm vụ thực hiện các chức năng giáo dục và truyền thông gồm:

+ Phổ biến và tuyên truyền các nguyên tắc về quyền con người.

+ Tăng cường nhận thức xã hội về quyền con người thông qua giáo dục chính thức và các quy trình giáo dục khác.

+ Hợp tác với các cơ quan, tổ chức ở cấp quốc gia, khu vực và quốc tế, trên lĩnh vực quyền con người.

KOMNASHAM được từng bước bổ sung thêm chức năng, như điều tra vi phạm quyền con người; phối họp với tòa án để xét xử các vụ vi phạm nhân quyền nghiêm trọng và có hệ thống.

Cơ quan nhân quyền quốc gia của Thái Lan

Quá trình hình thành và cơ cấu tổ chức: ủy ban nhân quyền quốc gia của Thái Lan được thành lập theo quy định của Hiến pháp Thái Lan năm 1997. ủy ban bao gồm Chủ tịch và mười ủy viên, do Nhà Vua bổ nhiệm, trên cơ sở ý kiến tư vấn của Thượng viện. Các thành viên ủy ban có nhiệm kỳ hoạt động là sáu năm và không được tái bổ nhiệm.

Năm 1999, Thái Lan tiếp tục ban hành Luật cơ quan nhân quyền quốc gia, trong đó cụ thể hóa các quy định về thành lập ủy ban nhân quyền quốc gia. Tuy nhiên, phải đến năm 2001, ủy ban mới chính thức được thành lập với nhiệm kỳ sáu năm từ 13/7/2001 đến 12/7/2007.

Ngày 19/9/2006, đảo chính diễn ra ở Thái Lan đã dẫn đến việc hủy bỏ Hiến pháp; nhưng ủy ban nhân quyền quốc gia vẫn hoạt động trên cơ sở một đạo luật riêng về cơ quan này.

Năm 2007, Thái Lan thông qua bản Hiến pháp mới, có hiệu lực từ ngày 25/6/2009. Theo quy định tại phần 256 của Hiến pháp 2007, ủy ban Nhân quyền quốc gia bao gồm Chủ tịch và sáu thành viên do Nhà Vua bổ nhiệm, với sự tư vấn của Thượng viện. Nhiệm kỳ hoạt động của ủy ban là sáu năm, từ ngày 25/6/2009 đến ngày 24/6/2015.

Từ ngày 29/5/2014, hoạt động của ủy ban nhân quyền quốc gia được điều chỉnh bởi NCPO. No. 48/2557 do Hội đồng quốc gia vì hòa bình và trật tự (National Council for Peace and Order) ban hành. Hiện nay, nhiệm kỳ hoạt động của ủy ban được xác định từ 20/11/2015 đến 19/11/2021.

Nhiệm vụ, quyền hạn:

Theo quy định của Luật cơ quan nhân quyền quốc gia năm 1999, ủy ban nhân quyền quốc gia hoạt động độc lập, khách quan và có thẩm quyền tương đối rộng, trong đó bao gồm các nhiệm vụ chính sau:

-   Thúc đẩy sự tôn trọng quyền con người trong nước và quốc tế;

-    Kiểm tra các hành vi vi phạm quyền con người hoặc không tuân thủ các nghĩa vụ quốc tế của quốc gia về quyền con người và đề xuất các biện pháp khắc phục hậu quả cho các cá nhân, tổ chức có liên quan;

-    Trình Quốc hội và Chính phủ báo cáo hàng năm về tình hình nhân quyền trong nước;

-    Kiến nghị với Quốc hội và Chính phủ việc sửa đối Chính sách, Luật và các văn bản quy phạm pháp luật khác nhằm thúc đẩy và bảo vệ quyền con người;

-    Phổ biến thông tin và thúc đẩy giáo dục, nghiên cứu về quyền con người;

-   Hợp tác và phối họp với các cơ quan chính phủ, phi chính phủ và các tổ chức nhân quyền khác.

Hiến pháp 2007 tăng thêm quyền hạn cho ủy ban nhân quyền quốc gia, cụ thể như sau:

-   Trình Tòa án Hiến pháp hoặc Tòa án hành chính xem xét các trường hợp vi hiến hoặc văn bản quy pham pháp luật có những quy định vi phạm quyền con người với mục đích thúc đẩy các tôn trọng quyền con người;

-   Thay mặt cho các cá nhân, tổ chức nộp đơn khiếu nại về các hành vi vi phạm quyền con người.

3.  Triển vọng xây dựng cơ quan nhân quyền quốc gia ở Việt Nam

Pháp luật Việt Nam ghi nhận việc thúc đẩy, bảo vệ quyền con người

Trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam, Hiến pháp là đạo luật cơ bản và có hiệu lực pháp lý cao nhất. Các quyền con người, quyền công dân được ghi nhận trong rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật (bao gồm luật và văn bản dưới luật); nhưng việc ghi nhận quyền con người, quyền công dân trong Hiến pháp có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, đảm bảo tính thống nhất trong áp dụng pháp luật. Các văn bản dưới luật phải có nội dung phù họp, không có quy định hạn chế quyền con người, quyền công dân. Những quyền này do vậy được mở rộng và được nhà nước bảo hộ, tôn trọng.

Ngay từ bản Hiến pháp đầu tiên của Việt Nam năm 1946, chế định quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân giữ một vị trí quan trọng và được quy định tại chương 2 của Hiến pháp. Sau đó, các quy định về quyền và nghĩa vụ công dân dần được hoàn thiện và bổ sung tại các bản Hiến pháp năm 1959, 1980 và 1992_ế Hiện nay, Hiến pháp 1992 đã được sửa đổi và thông qua năm 2013, trong đó đặc biệt nhấn mạnh nguyên tắc nền tảng, quan trọng đảm bảo quyền con người. Hiến pháp 2013 sửa đổi có 36/120 điều (hơn 30%) liên quan trực tiếp đến quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân_Ể Có thể nói đây là một bước tiến, đánh dấu sự phát triển mạnh mẽ trong chế định về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân.

Việt Nam tận tâm thực hiện các điều ước quốc tế về quyền con người

Hiện nay, Việt Nam đã phê chuẩn và gia nhập nhiều điều ước quốc tế về quyền con người, trong đó có một số công ước cơ bản như: Công ước quốc tế về xoá bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử về chủng tộc, 1965 (gia nhập từ ngày 9/6/1981); Công ước về ngăn ngừa và trừng trị tội diệt chủng, 1948 (gia nhập từ ngày 9/6/1981); Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hoá, 1966 (gia nhập từ ngày 24/9/1982); Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị, 1966 (gia nhập từ ngày 24/9/1982); Công ước về xoá bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử chống lại phụ nữ, 1979 (phê chuẩn từ ngày 18/12/1982); Công ước về quyền trẻ em, 1989 (phê chuẩn từ ngày 20/2/1990); Công ước về cấm và hành động ngay để xoá bỏ các hình thức lao động trẻ em tồi tệ nhất, 1999 (phê chuẩn từ ngày 19/12/2000).

Việc ký kết, gia nhập trở thành thành viên của các điều ước quốc tế về quyền con người đặt ra cho Việt Nam nghĩa vụ tận tâm, thiện chí thực hiện các cam kết quốc tế về quyền con người. Đây là một trong các nguyên tắc có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, làm cơ sở, nền tảng cho việc thực hiện điều ước quốc tế. Theo quy định tại điều 26 Công ước Viên năm 1969 về Luật điều ước quốc tế, "mọi điều ước đã có hiệu lực đều ràng buộc các bên tham gia và phải được thỉ hành một cách thiện chí". Điều 26 đề ra nguyên tắc tận tâm, thiện chí thực hiện điều ước quốc tế, theo đó khi một quốc gia tự nguyện chấp nhận sự ràng buộc đối với điều ước quốc tế thì có nghĩa vụ thực hiện nghiêm chỉnh các quy định của điều ước mà không được việc dẫn pháp luật quốc gia để biện minh cho việc không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ các nghĩa vụ quốc tế đã cam kết. Quốc gia sẽ phải gánh chịu trách nhiệm pháp lý quốc tế trong trường hợp vi phạm các quy định của điều ước.

Đối với các điều ước quốc tế về quyền con người, Việt Nam luôn tuân thủ nguyên tắc tận tâm, thiện chí thực hiện các cam kết quốc tế (Nguyên tắc Pacta sunt servanda), hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia để đảm bảo việc tôn trọng, bảo vệ và thực hiện quyền con người.

Nhận xét, đánh giá

Những phân tích trên cho thấy, Nhà nước Việt Nam có chính sách và thể chế hóa bằng pháp luật về bảo đảm quyền con người, quyền công dân, các điều kiện để mọi người được phát triển toàn diện. Trong điều kiện hội nhập quốc tế hiện nay và xuất phát từ yêu cầu bảo vệ và thúc đẩy các quyền và lọi ích họp pháp, đáp ứng nguyện vọng chính đáng của nhân dân Việt Nam về quyền công dân, quyền con người, việc nghiên cứu tiến tới thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia Việt Nam là cần thiết.

Với tư cách là chủ thể chính trong luật quốc tế, nhà nước có nghĩa vụ tôn trọng, bảo vệ và thực hiện quyền con người. Tôn trọng là nhà nước không được làm gì trái với các quy định và mục đích của các công ước nhân quyền; bảo vệ là nhà nước phải sử dụng mọi biện pháp lập pháp, hành pháp và tư pháp để bảo vệ mỗi cá nhân trước mọi sự vi phạm quyền con người; thực hiện là việc nhà nước phải nỗ lực không ngừng để bảo vệ quyền con người trên thực tế. Tuy nhiên, để bảo đảm quyền lực tối cao và tối ưu hóa lợi ích của mình, các cơ quan nhà nước lại trở thành một trong các chủ thể có khả năng vi phạm quyền con người. Bởi vậy, cơ quan nhân quyền quốc gia được đặt ra như một yêu cầu tất yếu để bổ sung, giúp đỡ cho bộ máy nhà nước đảm bảo tốt hơn các quyền con người và ngăn ngừa những hành vi vi phạm.

Thúc đẩy, bảo vệ quyền con người vừa là một nghĩa vụ quốc tế, vừa là một yêu cầu khách quan để bảo đảm sự tồn tại của các chính thể trên thế giới. Để thực hiện việc này, cần phải có cơ chế và bộ máy phù họp. Thực tiễn trên thế giới cho thấy các cơ quan nhân quyền quốc gia là một cấu phàn không thể thiếu trong cơ chế, bộ máy đó. Hiến pháp năm 2013 đã có rất nhiều sửa đổi, bổ sung quan trọng trong chế định quyền con người, quyền công dân. Những sửa đổi, bổ sung đó thể hiện nhận thức rõ ràng và cam kết mạnh mẽ của nhà nước trong việc bảo vệ, thúc đẩy các quyền con người, quyền công dân, đồng thời đặt ra yêu cầu cấp thiết phải hoàn thiện cơ chế, bộ máy quốc gia trong vấn đề này.

Cũng như các nước khác, Việt Nam đã, đang và sẽ tiếp tục phải giải quyết ngày càng nhiều hơn các vấn đề quyền con người ở cả cấp độ quốc gia, khu vực lẫn quốc tế, đòi hỏi phải sớm hoàn thiện cơ chế, bộ máy hiện có về bảovệ và thúc đẩy quyền con người mà hiện đang thiếu một cấu phần cơ bản là các cơ quan nhân quyền quốc gia.

Với vị thế đặc biệt của mình, cơ quan nhân quyền quốc gia là cơ quan hữu ích giúp nhà nước giải quyết những yêu cầu khách quan và chủ quan kể trên vì thiết chế này có thể:

-    Cung cấp những tư vấn và trợ giúp độc lập, khách quan, có tính xây dựng cho nhà nước trong việc bảo vệ và thúc đẩy quyền con người.

-   Đáp ứng nhu cầu hội nhập quốc tế, làm tăng uy tín của nhà nước trên trường quốc tế.

-    Là đầu mối cung cấp thông tin khách quan, tin cậy cho cộng đồng quốc tế về tình hình quyền con người ở Việt Nam.

-    Làm trung gian giúp giảm thiểu và hóa giải những bất đồng giữa Chính phủ - xã hội dân sự, Chính phủ - cộng đồng quốc tế trong vấn đề nhân quyền.

Bên cạnh đó, Việt Nam đã là thành viên của cả hai Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị, Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, văn hóa và xã hội. Trong khi đó, Điều 2 của cả hai Công ước trên đều quy định các quốc gia thành viên phải thực hiện tất cả các biện pháp thích hợp để đảm bảo rằng các nghĩa vụ quốc tế về quyền con người được thực thi tại mức độ quốc gia. Tháng 6/2014, Hội đồng Nhân quyền Liên hợp quốc đã họp phiên toàn thể xem xét và thông qua Báo cáo về tình hình đảm bảo quyền con người tại Việt Nam trong khuôn khổ Cơ chế rà soát định kì phổ quát (Universal Periodic Review). Một số quốc gia và Hội đồng nhân quyền đã khuyến nghị Việt Nam nên thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia để thúc đẩy và bảo vệ quyền con người. Đồng thời, phần lớn các quốc gia trong khu vực Đông Nam Á đều đã thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia và những cơ quan này đã và đang có những hoạt động tương đối hiệu quả trong việc thúc đẩy và bảo vệ quyền con người như ủy ban nhân quyền Indonesia, ủy ban nhân quyền quốc gia Malaysia (SƯHAKAM). Theo biểu xếp hạng các cơ quan nhân quyền quốc gia do ICC xét duyệt, cơ quan nhân quyền quốc gia của những nước này đều được xếp hạng A, thứ hạng tốt về việc bảo vệ, thúc đảy quyền con người.

Từ những thực tế trên, có thể thấy rằng việc Việt Nam thành lập một cơ quan nhân quyền quốc gia làm đầu mối trong việc thúc đẩy và bảo đảm quyền con người là rất càn thiết.

Tuy nhiên, cần lưu ý rằng tôn trọng và bảo vệ quyền con người gắn liền với quyền và lợi ích của dân tộc, đất nước và quyền làm chủ của nhân dân_Ệ Việc nghiên cứu thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia Việt Nam cần được chuẩn bị kỹ và tổ chức thực hiện một cách cơ bản, kết hợp giữa lý luận, thực tiễn, đảm bảo khoa học, chặt chẽ. Trước hết, phải căn cứ vào quan điểm, chủ trương, chính sách của Nhà nước về vấn đề quyền con người; căn cứ vào tình hình thực tiễn Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế để xây dựng mô hình phù họp; trên cơ sở đó sẽ kiến nghị Thủ tướng Chính phủ giao cho một cơ quan chủ trì, có các cơ quan chức năng liên quan tham gia, chủ động nghiên cứu xây dựng mô hình tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, cơ chế hoạt động để trình cấp có thẩm quyền xem xét quyết định việc thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia Việt Nam.

Trên cơ sở thực tiễn Việt Nam và tham khảo kinh nghiệm các nước, có thể xem xét việc thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia ở nước ta theo các dạng thức sau đây:

-   Thành lập dưới dạng ủy ban nhân quyền quốc gia. Cơ quan này có thể đặt dưới sự quản lý của Chính phủ.

-   Cải tổ một số ủy ban của Quốc hội và cơ quan của Chính phủ theo hướng để trở thành các cơ quan nhân quyền đặc biệt.

-   Ngoài ra còn có thể thành lập thêm những cơ quan khác chuyên trách về quyền của một nhóm xã hội dễ bị tổn thương nào đó. Trong trường hợp này cần có sự phân định rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền quốc gia để hoạt động của những cơ quan này đạt hiệu quả cao, tránh chồng chéo.

Về cơ sở pháp lý: Thực tế trên thế giới cho thấy, việc thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia lý tưởng nhất là được quy định trong Hiến pháp - văn bản pháp lý có giá trị cao nhất. Tuy nhiên, ở Việt Nam, do Hiến pháp năm 2013 đã không đề cập đến vấn đề này nên hiện chỉ có thể quy định việc thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia bằng luật hoặc nghị định. Theo chúng tôi, để khẳng định và tăng cường vị trí, vai trò của thiết chế quan trọng này trong đời sống chính trị, xã hội của đất nước, việc thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia nên được quy định bằng một đạo luật. Đó cũng là xu hướng chung của nhiều quốc gia trên thế giới, trong đó có các nước trong khu vực châu Á - Thái Bình Dương, ví dụ như ở Malaysia (Luật về ủy ban nhân quyền quốc gia năm 1999), Hàn Quốc (Luật về ủy ban nhân quyền quốc gia năm 2001), Thái Lan (Luật về ủy ban nhân quyền quốc gia năm 1999), úc (Luật về ủy ban nhân quyền năm 1986, sửa đổi năm 2013), Mông cổ (Luật về ủy ban nhân quyền quốc gia năm 2000), Nepan (Luật về ủy ban nhân quyền quốc gia năm 1997).

Tóm lại, thực tiễn công tác thúc đẩy, bảo vệ quyền con người trong thời gian qua cho thấy, việc nghiên cứu, thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia là một yêu cầu khách quan. Đây là một vấn đề lớn, cần có sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ tướng Chính phủ và có sự tham gia, phối họp của các bộ, ban, ngành, các cơ sở nghiên cứu, đào tạo có liên quan để thành lập một bộ phận nghiên cứu, đề xuất cấp có thẩm quyền về đề án và việc triển khai xây dựng mô hình tổ chức cơ quan nhân quyền quốc gia Việt Nam.