Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam
  • Thư viện điện tử và kho tin
  • Đề tài nghiên cứu cấp bộ
  • Đề tài nghiên cứu cấp nhà nước
  • Tham khảo tạp chí
  • Sách toàn văn
  • Thư điện tử
  • Chính phủ

Thiết chế quốc gia bảo vệ quyền con người theo mô hình Ombudsman và mô hình cho Việt Nam

TS. Nguyễn Linh Giang

05/11/2016

Hà Nội, ngày 14-15/6/2016

THIẾT CHẾ QUỐC GIA BẢO VỆ QUYỀN CON NGƯỜI THEO MÔ HÌNH OMBUDSMAN VÀ MÔ HÌNH CHO VIỆT NAM 

TS. Nguyễn Linh Giang 

Viện Nhà nước và Pháp luật Viện Hàn lâm KHXH Việt Nam

Ombudsman là một mô hình thiết chế quốc gia bảo vệ quyên con người phổ biến ở các nước Bắc Âu và châu Mỹ. Có nguồn gốc từ Thụy Điển, được thành lập từ năm 1809, sau hơn hai thế kỷ hình thành và phát triển, mô hình này hiện đã được xây dựng ở nhiều nước, chiếm 30% trong số lượng các cơ quan nhân quyền quốc gia được thành lập trên thế giới[1]. Ớ châu Á, Ombudsman được thành lập và hoạt động khá hiệu quả ở các quốc gia như Nhật Bản, Macao (Trung Quốc), Hongkong (Trung Quốc), Pakistan, Hàn Quốc, Sri Lanka, Đài Loan, Thái Lan, Ẩn Độ và Philippines.

1.     Khái niệm Ombudsman 

Được thành lập ở Thụy Điển từ năm 1809 nhưng bắt đầu được phổ biến ra ngoài biên giới của bán đảo Scandinavia từ nhũng năm 1960. Ombudsman là một cơ quan nhà nước, được thành lập bởi cơ quan lập pháp hoặc bởi Chính phủ nhăm theo dõi hoạt động của cơ quan hành pháp. Cơ quan này sẽ tiếp nhận các khiếu nại từ nhân dân và tiến hành điều tra các hoạt động liên quan đên hành pháp. “Xuất hiện như một quan niệm hấp dẫn và sẵn có tại thời điểm này và giải quyết có hiệu quả các vấn đề nhằm bảo vệ người dân”[2].

Nhìn lại lịch sử, rất nhiều Ombudsman được thành lập trên thế giới / trước khi chúng ta có khái niệm cơ quan nhân quyền quốc gia. Liên họp quốc gia và các tổ chức quốc tế đã gộp nhiều mô hình thế chế quốc gia, không phải là tòa án, vào trong cùng một thế chế thúc đẩy và bảo vệ quyền con người - đó chính là cơ quan nhân quyền quốc gia. Chính sau giai đoạn thông qua Nguyên tắc Paris năm 1993, rất nhiều cơ quan Ombudsman đã ra đời ở nhiều nơi trên thể giới. Ngay cả các nước đã có Ombudsman truyền thống như Thụy Điển, Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha, Phần Lan, Hy Lạp và một số nước ở châu Mỹ, châu Á cũng đều xây dựng thêm các Ombudsman chuyên về nhân quyền. Ngoài ra, nhiều nước cũng xây dựng thêm các Ombudsman nhằm chống tham nhũng hoặc bảo vệ môi trường. Tính đến nay, trên thế giới có khoảng 140 nước có mô hình Ombudsman[3] và khoảng một nửa trong số đó là các Ombudsman chuyên về nhân quyền.

Nhu cầu thành lập Ombudsman xuất phát từ mong muốn thiết lập nền dân chủ, chống lại chủ nghĩa quan liêu, tham nhũng và trên hết thảy là để bảo vệ quyền con người. Đối với nhiều nước, “Ombudsman là một chất xúc tác trong việc định hướng lại nền hành chính và chuyên sang văn hóa hành chính phục vụ”[4]. Chính vì vậy, Ombudsman là cơ chế nâng cao tính minh bạch của Chính phủ và làm tăng tính dân chủ và vì thế nó sẽ thúc đẩy quản trị tốt trong bộ máy nhà nước và tăng cường bảo vệ quyên của người dân.

Như vậy, có thể hiểu “Ombudsman là thể chế nhà nước được thành lập thông qua Hiến pháp hoặc một đạo luật; do một người lãnh đạo công bằng, có uy tín, có khả năng và phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện; nhận khiếu nại từ nhân dân để điều tra các hoạt động cưa Chính phủ, của công chức Nhà nước mà gây ảnh hưởng đến quyền lợi của nhân dân và từ đó đưa ra các khuyến nghị sửa chữa”[5].

Các định nghĩa về Ombudsman khá là khác nhau, nhưng hiểu nôm na đó là một người được bổ nhiệm để điều tra các khiếu nại liên quan đến các cơ quan nhà nước, các cơ quan thuộc Chính phủ, các công chức. Người này hoạt động như một trọng tài độc lập, không chịu sự chi phối của tổ chức nào. Đây có thể xem là một thiết chế trung gian giữa công dân và Nhà nước.

Một Ombudsman truyền thống thì thường có 3 đặc tính như sau:

-       Là một chuyên gia độc lập, có vai trò được quy định trong Hiến pháp hoặc Luật để theo dõi hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nước;

-       Giải quyết các khiếu nại của công dân liên quan đến các vấn đề thiếu công bằng hoặc quản trị yếu kém;

-          Có thẩm quyền điều tra, chỉ trích, công bố, đưa ra các khuyến nghị sau khi điều tra nhưng không có thâm quyền can thiệp vào hoạt động hành chính.

Chính từ các đặc tính trên mà các tên gọi của Ombudsman tại các nước khác nhau cũng rất đa dạng, ơ Tây Ban Nha và một số nước nói tiếng Tây Ban Nha như Achentina, Colombia, Peru, Ombudsman được gọi là ^người bảo vệ nhân dân” (Deíensor del Pueblo). Thuật ngữ tương tự này cũng được được, nhưng những cơ quan này hoạt động như một Ombudsman, như là Án Độ, Đài Loan, Áo, Pakistan, New Zealand...[6].

2.     Thẩm quyền chủ yếu của Ombudsman

Thẩm quyên của Ombudsman chủ yếu là tiếp nhận các đơn thư khiếu nại của nhân dân, điều tra và tìm cách giải quyết thông qua các biện pháp khuyến nghị và hòa giải.

Thẩm quyền điều tra của Ombudsman là điều tra dựa theo đơn hoặc Ombudsman tự đi điều tra hoặc điều tra kể cả theo đơn thư nặc danh. Trong quá trình điều tra, Ombudsman có thế yêu cầu bất cứ cơ quan nào, bất cứ ai cung cấp thông tin phục vụ điều tra, trừ các vấn đề liên quan đến an ninh quốc gia, bí mật quốc gia.

Sau khi xem xét và điều tra vụ việc, Ombudsman có thể đưa ra các giải pháp như sau:

-       Đưa ra khuyến nghị với các bên về phương án giải quyết. Tuy nhiên, khuyến nghị này không có giá trị bắt buộc với bất cứ bên nào.

-       Đưa ra báo cáo: Ombudsman có quyền báo cáo lên Nghị viện/ Quốc hội về kết quả của hoạt động điều tra hoặc về bất cứ vụ việc nào được yêu cầu.

-       Xuất bản các sách hướng dẫn về thực hành tốt đối với các cơ quan thuộc Chính phủ. Ví dụ như “Ombudsman’s Guide to Standard of Best Practice for Public Servants” của Ombudsman New Zealand; “Administrative Faimess Checklist” của Ombudsman Columbia, Hongkong; “Good Conduct and Administrative Practice for Councir của ban New South Wales của Úc.

Ombudsman không phải là thấm phán, không có thẩm quyền như tòa án đế xem xét vụ việc, hủy bỏ các quyết định hành chính mà nó tìm kiêm giải pháp thông qua quá trình điều tra và hòa giải. Thấm quyền của cơ quan này có được là do nó có thể gây ảnh hưởng bằng cách báo cáo lên Nghị viện hoặc các cơ quan có thẩm quyền.

Thông thường, Ombudsman không có thẩm quyền điều tra hoạt động của các cơ quan tư pháp mà chỉ điều tra hành pháp vì mục đích ban đâu khi thành lập Ombudsman là để cải thiện hoạt động của bộ máy hành pháp. Tuy nhiên, giai đoạn sau này, nhiều Ombudsman ra đời là một cơ chế “lai” giữa việc điều tra hành pháp và bảo vệ quyền con người. Đông thời, nhiều Ombudsman góp phần tăng cường thực hiện nghĩa vụ của quốc gia đối với các điều ước quốc tế về quyền con người.

Nhiều Ombudsman ra đời sau này có thâm quyền điều tra cả hành pháp và tư pháp, hoặc điều tra cả hoạt động của các cơ quan thuộc Nhà nước và cả cơ quan thuộc lĩnh vực tư. Nhưng thông thường, lập pháp luôn nằm ngoài phạm vi điều tra của Ombudsman. Ombudsman một vài nước còn ghi nhận rõ là không có thâm quyền điều tra cảnh sát hoặc quân đội, nhung lại có vài nước như Hà Lan, Úc, Thụy Điển, Na Uy, Phần Lan, Bỉ thì lại trao cho Ombudsman thẩm quyền điều tra cả các cơ quan này.

Ở những nước có nhiều vấn đề về tham nhũng, không có sự độc lập của Tòa án thì Ombudsman thường hay được bố sung thêm chức năng điều tra tư pháp. Tuy nhiên, cần phải thiết kế để cho hoạt động của cơ quan này không có vân đề xung đột với tòa án. Thông thường, những người đã khiếu nại theo thủ tục Ombudsman vẫn có thể tiếp tục khiếu kiện ra tòa nếu muốn. Tuy nhiên, Ombudsman không giải quyết lại những vụ việc mà tòa án đã giải quyết[7]. Lấy ví dụ của Ombudsman Thụy Điển: Ombudsman Thụy Điển có cả thâm quyền giám sát hoạt động của tòa án nhưng không có quyền can thiệp trực tiếp vào hoạt động xét xử của tòa án mà chỉ có quyền giám sát xem vụ việc đó đã được tiến hành đúng thủ tục luật định hay không. Mặc dù quyết định của Ombudsman không có tính ràng buộc về mặt pháp lý nhưng trên thực tế, phần lớn các quyết định của Ombudsman đều được các cơ quan nhà nước có liên quan tuân thủ[8].

3. Phân loại Ombudsman

Thông thường, mọi người thường cho rằng Ombudsman là một cơ quan thuộc Nghị viện và thường giải quyết các vấn đề về khiếu kiện liên quan đến hoạt động của Chính phủ. Tuy nhiên, trên thực tế, Ombudsman có rất nhiều loại. Trong khi phàn lớn các nước trên thế giới xây dựng Ombudsman là cơ quan quốc gia nhưng một số nước lại chỉ có Ombudsman địa phương_(có ở các cấp chính quyền như bang, vùng, tỉnh) mà không có Ombudsman quốc gia như Ấn Độ, Canada, Mỹ...

Ombudsman có thể không chỉ là một cơ quan ở một quốc gia mà nó là nhiều Ombudsman theo lĩnh vực như Ombudsman về trẻ em; Ombudsman về người thiểu số; Ombudsman về người khuyết tật; Ombudsman về sức khỏe, y tế; Ombudsman về cảnh sát, nhà tù; Ombudsman về chống phân biệt đối xử; Ombudsman về tự do thông tin... Một số nước ở Đông và Trung Âu, Mỹ Latin, Hạ Sahara, Đông Á lại thành lập Ombudsman như một cơ chế quốc gia để giám sát việc thực thi các nghĩa vụ nhân quyền quốc tế.

Nhiều nước cũng xây dựng Ombudsman thuộc Chính phủ, là cơ quan thuộc Chính phủ (in-house complaints mechanism). Cơ quan này sẽ giải quyết các tranh chấp phát sinh trong hoạt động của Chính phủ. Khác với mô hình Ombudsman truyền thống trực thuộc Nghị viện, Ombudsman Chính phủ thì không hoàn toàn độc lập. Vì thế, nhiều chuyên gia cho rằng Ombudsman thuộc Chính phủ không hoàn toàn là một Ombudsman mà chỉ là một cơ quan gần giống hoặc tương tự (Quasi-Ombudsman hoặc Ombudsman -type). Mô hình kiểu này thường được xây dựng theo lĩnh vực như Ombudsman về cảnh sát, Ombudsman về nhà tù, Ombudsman về bảo vệ người tiêu dùng...

4.  Những ưu điểm và nhược điểm của mô hình Ombudsman

Ombudsman là một thiết chế thành công và tạo được sự tin tưởng từ cả hai phía Nhà nước và nhân dân. Rõ ràng, Ombudsman cần phải độc lập và công bằng, các khiếu kiện cũng được giữ bí mật. Ombudsman có vai trò đóng góp cho việc xây dựng một chính phủ mở (open Government), một chính phủ gần dân. Qua quá trình hoạt động, có thể thấy Ombudsman có nhiều ưu điểm nhưng cũng có một số hạn chế sau đây:

4.1.          Về mặt ưu điểm

-       Bản thân Nghị viện/ Quốc hội là do người dân trực tiếp bầu ra mà Ombudsman thông thường là một cơ quan độc lập và trực thuộc Nghị viện/ Quốc hội. Dựa vào quyền lực của Quốc hội Ombudsman sẽ dễ dàng hơn trong việc tiến hành công tác điều tra và đưa ra các khuyến nghị và báo cáo độc lập. Điều này sẽ đảm bảo được tính khách quan và minh bạch trong hoạt động của Ombusman. Như vậy, Ombudsman sẽ dễ tạo lòng tin với dân chúng hơn.

-       So sánh với tòa án: Ombudsman xử lý thường nhanh hơn và đỡ tốn kém hơn con đường tòa án. Nếu giải quyết sự việc theo con đường Tòa án thì sẽ mất nhiều thời gian cho trình tự, thủ tục. Các bên liên quan thường bị tốn kém về án phí, luật sư. Trong khi đó, xử lý bằng Ombudsman là hoàn toàn miễn phí.

-       Các quyết định của Ombudsman không mang tính bắt buộc mà chỉ mang tính thuyết phục nên nó giảm nỗi sợ hãi của dân chúng, cảm giác gần dân hơn. Mặt khác, tâm lý của người dân luôn e sợ khi đến tòa án nhưng đối với Ombudsman thì họ lại thấy thân thiện và dễ gàn hơn là khi ra tòa. Có thể nói giải pháp của Ombudsman thường là giải pháp thân thiện và cân bằng, tránh việc được - thua giữa các bên.

-       Trong khi các cơ quan tư pháp, hành chính chỉ có thể xử lý vụ việc dựa trên các căn cứ pháp luật hoặc khi có các vụ việc liên quan đến hành vi phạm pháp thì Ombudsman lại có quyền năng giải quyết các vụ việc không chỉ liên quan đến pháp luật mà còn liên quan đến vấn đề họp lý, hợp tình trong hoạt động của cơ quan nhà nước. Ví dụ: Nhân viên chấp pháp có thể làm đúng luật nhưng lại máy móc, gây khó khăn cho nhân dân. Nếu vụ việc đưa ra tòa án chưa chắc đã giải quyết được, nhưng Ombudsman sẽ tìm cách để lấp đầy lỗ hổng này. Hoặc trong các vấn đề về quyền con người thì các vấn đề liên quan đến quyền kinh tế, xã hội và văn hóa là những quyền rất khó có các căn cứ để đưa ra tòa án xét xử thì có thể áp dụng mô hình xử lý của Ombudsman là hiệu quả hơn cả. Vì thế, nhiều vụ việc giải quyết bằng con đường tòa án không thành công nhưng có khi lại thành công theo con đường của Ombudsman.

-       Ombudsman là một thiết chế giám sát hữu hiệu đối với hoạt động của Chính phủ. Thực tế đã cho thấy, hầu hết các quốc gia trên thế giới đều có các cơ quan như Thanh tra Chính phủ, kiểm toán... nhưng vẫn còn tồn tại rất nhiều vấn đề trong hoạt động của Chính phủ, tạo ra các sơ hở cho tham nhũng và vi phạm quyền của người dân. Ombudsman đã chứng minh qua thực tế hoạt động của nó rằng đây là một cơ quan giám sát hữu hiệu, đặc biệt trong vấn đề chống tham nhũng, lãng phí, nâng cao tính minh bạch của các cơ quan chính phủ, từ đó trực tiếp hoặc gián tiếp bảo vệ quyền của người dân.

-       Ombudsman nhân quyền của nhiều nước trên thế giới cũng là một cơ quan có khả năng hợp tác quốc tế rất tốt. Các Ombudsman này là cầu nối cho hoạt động nhân quyền quốc gia với quốc tế. “Tuy là một thiết chế quyền lực nhà nước, nhưng nhiệm vụ chính của Ombudsman là bảo vệ nhân quyền nên thiết chế này có quan hệ quốc tế rộng rãi trong lĩnh vực nhân quyền. Điều này cho phép Ombudsman phát triển hoạt động của mình ra ngoài phạm vi của quôc gia .

4.2.           Về mặt nhược điểm

-       So sánh với hệ thống tư pháp: Khuyến nghị thì chắc chắn không có giá trị mạnh mẽ như một quyết định xử lý của tòa án. Trong khi các quyết định của tòa án có giá trị bắt buộc thi hành thì các khuyến nghị của Ombudsman chỉ mang tính gợi ý, đề nghị chứ không mang tính bắt buộc. Ở những nước mà Ombudsman đã hoạt động nhiều năm và có uy tín thì đây không bị xem là nhược điểm của Ombudsman mà đôi khi nó còn là ưu điểm như đã đề cập ở trên. Nhưng rõ ràng ở những nơi mà Ombudsman mới thành lập, chưa tạo dựng được uy tín đáng kể thì đây rõ ràng là một nhược điểm.

-       Hiệu quả hoạt động của Ombudsman phụ thuộc rất nhiều vào vai trò cá nhân, uy tín và tầm hoạt động của cá nhân đảm trách vị trí Ombudsman. Tất nhiên văn phòng Ombudsman có rất đông người giúp việc cho Ombudsman. Hiệu quả hoạt động của thiết chế này, vì thế, không chỉ phụ thuộc vào một mình Ombudsman. Nhưng rõ ràng thiết chế này đề cao vai trò cá nhân của người đứng đầu. Mọi công tác được tiến hành trong cơ quan này cũng là nhân danh cá nhân Ombudsman với tư cách là một thiết chế độc lập. Vì vậy, nếu Ombudsman là một người năng động, trách nhiệm và có tầm ảnh hưởng lớn thì uy tín của thiết chế sẽ được nâng cao, nhưng ngược lại sẽ gây ảnh hưởng đến uy tín của thiết chế này.

-       Ombudsman trong mắt người dân, tại nhiều nơi, không khác gì một chính khách, một nhà hoạt động chính trị chuyên nghiệp, như vậy, mô hình này cũng không hẳn là gần gũi, cuốn hút dân chúng. Muốn gàn gũi dân và tạo uy tín cho thiết chế, đòi hỏi cá nhân mỗi Ombudsman phải thực sự năng động và có trách nhiệm.

5.     Mô hình tham khảo cho Viêt Nam

5.1.          Việt Nam có cần đến một cơ quan nhân quyền quốc gia?

Nếu xét đúng theo các tiêu chí được đề cập trong Nguyên tắc Paris thì Việt Nam hiện chưa có cơ quan nào có thể coi là Cơ quan nhân quyền quốc gia. Cụ thể, Việt Nam chưa có ủy ban nhân quyền cũng như bất cứ thiết chế nào có thê coi là Ombudsman như ở nhiều nước khác. Các Hiến pháp và luật của Việt Nam từ trước đến nay cũng chưa từng quy định về Cơ quan nhân quyền quốc gia.

Có quan điểm cho rằng, một số cơ quan ở Việt Nam trên thực tế có thể coi là các cơ quan nhân quyền đặc biệt như: ủy ban vì sự tiến bộ của phụ nữ; ủy ban Dân tộc (của Chính phủ); Hội đồng Dân tộc (của Quốc hội), các hội, đoàn... Ở đây, mặc dù các cơ quan này có chức năng thực hiện một số hoạt động theo kiểu cơ quan nhân quyền ở các nước, nhưng không thể được coi là các cơ quan nhân quyền thực sự, vì không phù hợp với các Nguyên tắc Paris ở nhiều điểm cốt lõi, bao gồm tính độc lập và chức năng, nhiệm vụ.

Nguyên nhân chính khiến Việt Nam chưa có Cơ quan nhân quyền quốc gia có lẽ là do hiểu biết không chính xác về cơ chế này. Ở Việt Nam, các cơ quan nhân quyền quốc gia thường bị nhìn nhận như một dạng NGO, thậm chí một hình thức tổ chức đối lập với chính quyền. Tuy nhiên, việc cần thiết phải xây dựng một cơ quan này ở Việt Nam là một việc không cần phải bàn cãi. Lý do Việt Nam cần phải xây dựng một cơ quan nhân quyền quốc gia là:

-       Các cơ chế bảo vệ và thúc đẩy quyền con người hiện nay ở Việt Nam còn chưa thực sự hiệu quả. Hoạt động của các cơ quan bảo vệ quyền con người nếu có cũng rời rạc và chưa thực sự kết nối được với nhau.

-       Các dự án luật, các chương trình, dự án... của Nhà nước Việt Nam trong thời gian qua được ra đời mà chưa tính đến yếu tố “quyền con người” trong từng chương trình, dự án đó. Vì thế mà quyền của người dân ở nhiều nơi, nhiều lúc đã bị xâm hại một cách nghiêm trọng từ phía các cơ quan nhà nước. Vì thế, chúng ta cần có một cơ quan có vai trò tư vấn và khuyến nghị cho các cơ quan nhà nước trong việc tính đến các yếu tố về nhân quyền trong các Dự án luật, chương trình, dự án phát triển kinh tế xã hội.

-      Giáo dục nhân quyền ở Việt Nam còn thiếu và yếu. cần có một cơ quan là đầu mối trong hoạt động này để thúc đẩy quá trình giáo dục nhân quyền và nâng cao hiểu biết của các cơ quan nhà nước và người dân trong lĩnh vực này.

-      Hiện nay, Việt Nam chưa có một cơ quan giám sát việc thực hiện các công ước quốc tế về quyền con người. Mặc dù Việt Nam đã gia nhập rất nhiều các công ước quốc tế về quyền con người nhưng việc thực hiện các nghĩa vụ công ước này như thế nào, có thực sự hiệu quả hay không thì không ai trả lời được. Như vậy, cần có một cơ quan giám sát công tác này và đưa ra các khuyến nghị để thúc đẩy hoạt động này hiệu quả hơn.

-      Nhận thức của nhân dân, của xã hội về pháp luật nói chung và về vấn đề nhân quyền nói riêng còn kém. Việc có một cơ quan nhân quyền quốc gia làm đầu mối, giúp đỡ nhân dân trong các hoạt động thúc đẩy và bảo vệ quyền con người là thực sự cần thiết.

-      Việc xây dựng cơ quan nhân quyền quốc gia cũng giúp cho Việt Nam hội nhập sâu rộng vào đời sống quốc tế. Quốc hội đã phê chuẩn hiến chương ASEAN, trong đó theo quy định của Hiến chương sẽ thiết lập cơ chế khu vực về quyền con người. Hiện nay, hầu hết các nước ASEAN đều đã có cơ quan nhân quyền quốc gia, kể cả Đông Timor. Trước bối cảnh và thực tiễn đó, Việt Nam cần sớm nghiên cứu thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia để kết nối hoạt động của cơ quan này với cơ quan nhân quyền ASEAN sau này.

-      Việc xây dựng cơ quan nhân quyền quốc gia nằm trong khuyến nghị của nhiều quốc gia đối với Việt Nam trong kỳ ƯPR đầu tiên

-      Việt Nam cũng đã cam kết sẽ xây dựng cơ quan nhân quyền quốc gia trong tiến trình ứng cử vào Hội đồng Nhân quyền Liên hợp quốc nhiệm kỳ 2014- 2016.

5.2. Một số yêu cầu về cơ quan nhân quyền quốc gia của Việt Nam

Thứ nhất, Cơ quan nhân quyền quốc gia phải được xây dựng phù hợp với điều kiện, đặc thù về chính trị, luật pháp, thể chế, xã hội, văn hóa của Việt Nam nhăm đảm bảo hoạt động và góp phần hiệu quả vào việc thúc đẩy, bảo vệ nhân quyền.

Thứ hai, cơ quan nhân quyền quốc gia cần phải có vai trò độc lập, khách quan; có tinh thần đối thoại, hợp tác và tư vấn để có thể làm cầu nối, đóng góp xây dựng với nhà nước và tiếp thu, lắng nghe ý kiến của các tổ chức chính trị, xã hội trong vấn đề nhân quyền.

Thứ ba, việc xây dựng cơ quan này cần tham khảo các yêu cầu và nội dung của các nguyên tắc Paris về cơ quan nhân quyền quốc gia.

Như vậy, căn cứ vào các điều kiện, đặc thù của Việt Nam hiện nay, cơ quan nhân quyền quốc gia của Việt Nam trong tương lai cần hội tụ các yếu tố sau:

-       Việc thành lập, vai trò, chức năng của cơ quan nhân quyền quốc gia phải được quy định trong luật. Vì thế cần soạn thảo và ban hành Luật về cơ quan nhân quyền quốc gia.

-       Cơ quan nhân quyền quốc gia tương lai của Việt Nam cần tập trung vào các hoạt động sau: (1) nghiên cứu, tư vấn về nhân quyền cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền; (2) hỗ trợ việc xây dựng các chương trình, dự án đảm bảo thúc đẩy, bảo vệ quyền con người; (3) xây dựng các chương trình giáo dục quyền con người ở các cấp độ, dành cho các đối tượng khác nhau; (4) xây dựng các báo cáo về nhân quyền (5) Hợp tác quốc tế và khu vực trong lĩnh vực nhân quyền; (6) điều tra các khiếu nại của các tổ chức và cá nhân về vi phạm nhân quyền.

5.5. Đề xuất mô hình cho Việt Nam

Từ những phân tích đã trình bày ở trên, có thể thấy mô hình Ombudsman thực tế cũng có thể được tham khảo và xây dựng ở Việt Nam vì những lý do sau đây:

-          Ombudsman là cơ quan trực thuộc Quốc hội mà ở Việt Nam Quốc hội là cơ quan nhà nước cao nhất, có uy tín và niềm tin của người dân hơn các cơ quan nhà nước khác trong công tác bảo vệ và thúc đẩy quyền con người.

-          Người dân Việt Nam cũng có tư tưởng ngại đến tòa án, không muốn giải quyết các tranh chấp, đặc biệt là các tranh chấp với cơ quan Nhà nước ở tòa án. Vì thế, một mô hình giải quyết tranh chấp thay thế theo kiểu Ombudsman sẽ dễ dàng tiếp cận với nhân dân hơn, gần gũi nhân dân hơn.

-          Mô hình Ombudsman cũng có thể giải quyết được các vấn đề hợp pháp nhưng lại bất hợp lý trong các quyết định hành chính gây thiệt hại cho nhân dân - một điều còn phổ biến trong hoạt động hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay.

-          Hiện nay, chúng ta đã có thiết chế Ban Dân nguyện trực thuộc ủy ban thường vụ Quốc hội. Tuy nhiên Ban này hoạt động chưa hiệu quả. Mỗi năm Ban Dân nguyện nhận được khoảng 18.000 đơn thư khiếu nại. Tuy nhiên, ừên thực tế, hoạt động của Ban này mới chỉ dừng lại ở việc chuyển đơn thư đến các cơ quan có thẩm quyền giải quyết và nhận báo cáo của các cơ quan đó khi họ ra quyết định. Song hầu như, chỉ có 20-30% các cơ quan thông báo lại với Ban Dân nguyện về những quyết định mà họ đưa ra[9]. Đối với các trường hợp không thông báo lại, cũng không rõ Ban xử lý như thế nào? Thực tế thì Ban Dân nguyện gần như chỉ có chức năng trung gian tiếp nhận đơn thư khiếu nại và chuyển các đơn thư này đến các cơ quan có thẩm quyền. Bản thân ban cũng không đủ năng lực để theo dõi, giám sát việc thực hiện các đơn thư này, càng không có thẩm quyền điều tra các vụ việc có liên quan.

Như vậy, việc cải tiến Ban Dân nguyện thành một cơ chế như Ombudsman có lẽ cũng là một lựa chọn hợp lý. Thanh tra Quốc hội của Việt Nam sẽ có nhiệm kỳ theo nhiệm kỳ của Quốc hội. Thanh tra Quốc hội không nhất thiết phải là đại biểu quốc hội mà là người do Chủ tịch Quốc hội hoặc các ưy ban của Quốc hội đề cử và Quốc hội bỏ phiếu chọn. Yêu cầu về phẩm chất cá nhân của Thanh tra Quốc hội thì ngoài các tiêu chí về sức khỏe, đạo đức, uy tín thì người này nhất thiết phải có chuyên môn và kinh nghiệm trong lĩnh vực pháp luật.

Chức năng của thanh tra Quốc hội thì cũng như các mô hình khác trên thế giới là: Tiếp nhận các đơn thư khiếu nại về hoạt động của cơ quan hành chính và tư pháp; tiến hành điều tra và đưa ra khuyến nghị. Thanh tra Quốc hội có quyền và nghĩa vụ báo cáo hoạt động với Quốc hội.

Như vậy, nếu dựa trên nguyên tắc Paris về cơ quan nhân quyền quốc gia thì Thanh tra Quốc hội được xây dựng theo mô hình này ở Việt Nam sẽ không đảm nhận các chức năng như làm báo cáo về nhân quyền gửi các cơ quan Liên hợp quốc, giáo dục nhân quyền hay nghiên cứu và tư vấn về nhân quyền. Mà thẩm quyền này nên để cho một Viện Nhân quyền đảm trách.

Như vậy, một mô hình mà Việt Nam có thể tham khảo trong quá trình xây dựng cơ quan nhân quyền quốc gia là một mô hình kết hợp giữa Ombudsman và Viện Nhân quyền. Đây cũng là một mô hình khá phổ biến ở nhiều nước trên thế giói. Bản thân các quốc gia xây dựng mô hình Ombudsman truyền thống như Thụy Điển, Đan Mạch, Na Uy cũng xây dựng cơ quan nhân quyền quốc gia theo mô hình kết hợp này.


[1] OHCHR, Survey on NHRIs: Report on the Findings and Recommendation of a Ọuestionnaire Addressed to NHRIs Worldwide, Geneva, 7/2009.

[2]  John Robertson and Linda C.Reif, “The Ombudsman around the world”, The International Ombndsman Yearbook, Volume 2/1998 (Kluvver Lavv International), The Hague/Boston/London, 1999, tr. 1 14.

[3] 34 nước ở châu Phi, 13 nước châu Á, 9 nước ở Thái Bình Dương, 29 nước ờ châu Mỹ Latin và Caribe, 53 nước ở châu Âu và 2 nước ở Bắc Mỹ - theo Victor O.Ayeni, Ombudsmen as Human Rights Institutions: The Nevv Face of a Global Expansion, in Workshop “The Ombusman as Human Rights Deíender”, Stockholm, 10/2009,tr4.

[4] John Robertson and Linda C.Reií, sđd, tr.l 15.

[5] Linda C.Reií, The Ombudsman, Good Governance and the International Human Rights System, Martinus Nijhoff Publishers, 2000, tr.3.

dùng ở Italia (Difensore Civico), ở Costa Rica (Defensor de los Habitantes), ở Quebec (Protecteur du citoyen), ở Madagascar (Défenseur du peuple) hay ở Nam Phi (Public Protecteur). Ngoài ra, một số nước lại nhấn mạnh đến yếu tố về nhân quyền trong tên gọi của thê chế này: ơ Hungary, Guatemala, Nga, E1 Salvador, Ba Lan gọi là Cao ủy về Nhân quyền. Một số nước nói tiếng Pháp lại nhấn mạnh đến khía cạnh trung gian hòa giải của cơ quan này nên gọi là Người hòa giải của nước Cộng hòa (Médiateur de la République) như Mauritania, Senegal, Gabon. Một vài nước khác lại nhấn mạnh vào khía cạnh điều tra như Zambia thì gọi là Tông thanh tra (Inspector General), Tanzania gọi là ủy ban thường trực về điều tra (Permanent Commission of Enquiry). Ớ một vài bang của úc thì gọi là úy viên của Nghị viện về điều tra hành chính (Parliamentary Commissioner ĩòr Administrative Investigation). Đồng thời, cũng có nhiều nước gọi tên Ombudsman bằng tiếng địa phương và không dịch

[6] Roy Gregory and Philip Giddings, Ombudsman Institution: Growth and Development, in “Righting vvrongs - The Ombudsman in Six Continents”, International Institute of Administrative Science, 10S Press, 2000, tr.4-5.

[7]  E.F.Short, Remedies: The relationship between National Human Riehts Insitutions and Other Statutory Institutions/Mechanism vvith Special Reíerence to Racial Discrimination, in the Sixth International Coníerence for National Human Rights, Institutions, Proceedings, Copenhagen and Lund, April 10-13/2002, tr. 126-127.

[8] Xem thêm thông tin trên website chính thức của Ombudsman Thụy Điển: https://vvww.io.se/en/Decisions/

[9]   Trương Thị Hồng Hà, Thanh tra Quốc hội của một số nước trên thế ệiới và sự cần thiết thành lập ở Việt Nam, trong sách “Cớc thiêt chê hiên định độc lập, kinh nghiệm quốc te và triển vọng ở Việt Nam”, Viện Chính sách công và Pháp luật, Nhà xuất bản Đại học Quôc gia Hà Nội, 2013, tr. 76-77.