Pháp luật về biểu tình ở Hoa Kỳ

TS. Nguyễn Bích Thảo Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội

1.  Tổng quan pháp luật về biểu tình ở Hoa Kỳ

Hoa Kỳ không có một đạo luật riêng quy định về biểu tình. Quyền hội họp hòa bình là một quyền hiến định, được ghi nhận tại Tu chính án thứ nhất của Hiến pháp Hoa Kỳ cùng với quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, quyền kiến nghị chính phủ sửa chữa những điều gây bất bình.¹³² Tu chính án thứ nhất cấm Quốc hội Hoa Kỳ ban hành luật hạn chế quyền hội họp hòa bình của người dân. Tu chính án thứ mười bốn đã mở rộng phạm vi áp dụng điều này đối với cả chính quyền các tiểu bang. Theo Tòa án tối cao Hoa Kỳ, quyền tự do hội họp hòa bình của công dân để thảo luận về các vấn đề mang tính chất công và yêu cầu chính quyền sửa chữa những điều gây bất bình là thuộc tính vốn có của chính thể cộng hòa.¹³³

Ở cấp độ tiểu bang, không có một đạo luật nào điều chỉnh toàn diện về biểu tình, hội họp, mà các quy định về hội họp, biểu tình thường nằm rải rác trong các đạo luật cùa tiểu bang về cấm xâm nhập trái phép (itrespass statutes), cấm xâm phạm ổn định trật tự công cộng (breach of the peace statutes), hoặc trong các quy định của chính quyền thành phố về điều kiện, thủ tục cấp phép ịpermỉts) cho các cuộc hội họp, biểu tình.

Tòa án tối cao Hoa Kỳ đã phát triển một hệ thống án lệ khá đồ sộ nhằm giải thích quy định về quyền hội họp hòa bình trong Hiến pháp khi Tòa án xem xét tính hợp hiến của các quy định của chính quyền các thành phố đặt ra những hạn chế đối với quyền hội họp hòa bình.

Án lệ của Tòa án tối cao Hoa Kỳ khẳng định rằng Tu chính án thứ nhất bảo vệ quyền được tiến hành một cuộc hội họp công cộng hòa bình, nhưng quyền hội họp không phải là một quyền tuyệt đối. Tuy các nhà chức trách không thể tùy tiện ngăn cấm một cuộc hội họp nơi công cộng, nhưng chính phủ có thể đặt ra những hạn chế về thời gian, địa điểm và phương thức tiến hành hội họp hòa bình với điều kiện thỏa mãn những bảo đảm trong Hiến pháp. Các hạn chế này chỉ được tòa án chấp nhận nếu có căn cứ xác đáng, không phải là hạn chế về nội dung phát ngôn trong cuộc hội họp, và có phạm vi áp dụng hẹp.¹³⁴

Các hạn chế về thời gian, địa điểm và phương thức tiến hành hội họp hòa bình có thể được thể hiện dưới hình thức các điều kiện để được cấp phép tiến hành hội họp. Theo án lệ của Tòa án tối cao Hoa Kỳ, việc chính quyền đặt ra yêu cầu một cuộc hội họp phải được cấp phép từ trước là hoàn toàn hợp hiến. Chính quyền cũng có thể ban hành các quy chế đặc biệt đặt ra thêm các điều kiện đối với các cuộc hội họp diễn ra gần các sự kiện công cộng lớn.

Người tổ chức một cuộc hội họp công cộng ở Hoa Kỳ thường phải nộp đơn xin cấp phép và phải được cấp phép trước khi cuộc hội họp diễn ra. Cơ quan có thẩm quyền cấp phép thông thường là cơ quan cảnh sát thành phố nơi diễn ra cuộc hội họp hoặc một cơ quan nhà nước khác ở địa phương. Đơn xin cấp phép thường yêu cầu người nộp đơn cung cấp các thông tin tối thiểu về ngày, giờ, địa điểm cụ thể dự kiến tiến hành cuộc hội họp; tuy nhiên tùy theo quy chế của từng thành phố mà cơ quan có thẩm quyền cấp phép có thể yêu cầu cung cấp rất nhiều thông tin khác. Trong khuôn khổ được đặt ra bởi các án lệ Tòa án tối cao Hoa Kỳ giải thích phạm vi của quyền hội họp hòa bình theo Hiến pháp, chính quyền các địa phương có thể quy định thêm các điều kiện cấp phép hội họp công cộng, ví dụ yêu cầu cung cấp thông tin về người tổ chức cuộc hội họp và các thông tin chi tiết về phương thức tiến hành cuộc hội họp. Ví dụ, một số thành phố yêu cầu đơn xin cấp phép phải dự tính số người tham gia hội họp và số lượng khán giả đến xem hội họp, hoặc liệt kê chi tiết, cụ thể các tài liệu, tờ rơi, bài phát biểu sẽ được phát cho người tham gia. Nhiều thành phố thu lệ phí sử dụng công viên, đường phố công cộng để hội họp, hoặc yêu cầu người tổ chức hội họp phải mua bảo hiểm hoặc hoàn trả cho thành phố những thiệt hại do cuộc hội họp gây ra cho tài sản công cộng. Chẳng hạn, ở Chicago, người nào muốn tổ chức một cuộc diễu hành hay hội họp công cộng phải đến Sở giao thông điền vào đơn xin cấp phép ít nhất là 15 ngày trước ngày dự định tổ chức diễu hành. Đơn xin cấp phép phải ghi rõ tên, thông tin liên hệ của người nộp đơn, danh tính của tổ chức tài trợ, cũng như tên của sự kiện sẽ diễn ra, thông tin chính xác về thời gian, địa điểm hội họp, dự kiến số người tham gia và căn cứ đưa ra dự kiến đó. Người nộp đơn phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại do cuộc hội họp gây ra. Đôi khi người nộp đơn phải nộp bằng chứng về việc mình đã mua bảo hiểm trách nhiệm nói chung cho cuộc hội họp nói trên.

Từ chính án thứ nhất không bảo vệ quyền tiến hành hội họp trong trường hợp “có nguy cơ rõ ràng và hiện hữu của bạo loạn, mất trật tự, cản trở giao thông trên đường phố công cộng, hoặc có nguy cơ đe dọa ngay lập tức đến an toàn công cộng, trật tự công cộng”.¹³⁵ Các đạo luật cấm mọi người hội họp và sử dụng vũ lực hay bạo lực để đạt được những mục đích bất hợp pháp được coi là hợp hiến.

2.  Các hình thức hội họp

Trong trường hợp cuộc hội họp diễn ra trên đất công hay đất của nhà nước, tòa án sẽ xem xét địa điểm hội họp tạo thành một diễn đàn công cộng (pubỉic forum) hay phi công cộng. Diễn đàn công cộng có thể là một địa điểm mà về mặt truyền thống đã thường xuyên được công chúng sử dụng vào mục đích biểu đạt (như đường phố, vỉa hè, công viên...), hoặc là địa điểm mà chính quyền ấn định sử dụng vào mục đích biểu đạt của công chúng (ví dụ: các hội trường thành phố hoặc hội trường dành cho mít tinh công cộng). Các diễn đàn phi công cộng (non-public Ịorum) là các địa điểm được sừ dụng vào các mục đích công khác và về mặt truyền thống không được sử dụng thường xuyên vào mục đích biểu đạt ý chí công cộng (ví dụ: trụ sở tòa án, trụ sở làm việc của cơ quan nhà nước, bệnh viện công, sân bay công, đồn cảnh sát, cơ sở quân sự, trường học, nhà tù...)

Các cuộc hội họp hòa bình tại các diễn đàn công cộng như đường phố, công viên công cộng được ưu tiên bảo vệ theo Tu chính án thứ nhất (bảo vệ ở mức độ cao nhất). Để các quy định hạn chế hội họp tại diễn đàn công cộng được tòa án chấp thuận, chính quyền phải chứng minh rằng mình có một lợi ích quan trọng cần được bảo vệ (đối với hạn chế dựa trên nội dung hội họp). Đối với các hạn chế không dựa trên nội dung hội họp như hạn chế về thời gian, địa điểm, phương thức hội họp (tức là các hạn chế trung lập về nội dung - content-neutral restrỉctỉons), chính quyền phải chứng minh rằng mình có lợi ích chính đáng nào đó cần được bảo vệ, và tính hợp hiến của các hạn chế này được xem xét theo các tiêu chí “hợp lý” và “trung lập”. Ví dụ, khi áp dụng các tiêu chí này, Tòa án tối cao Hoa Kỳ đã tuyên bố một quy định hạn chế biểu tình ồn ào ứên vỉa hè trước cửa một trường học trong giờ học là hợp hiến.

Đối với các diễn đàn phi công cộng, ngoài các hạn chế về thời gian, địa điểm, phương thức hội họp, chính quyền có thể ấn định các địa điểm này chỉ được sử dụng vào mục đích công khác đã được xác định ban đầu mà không phải là mục đích hội họp công cộng, với điều kiện quy định hạn chế biểu đạt phải mang tính hợp lý (ireasonable) và tính trung lập (neutraỉ) về quan điểm hay không. Theo tiêu chí này, các hạn chế đối với quyền hội họp thường được tòa án chấp thuận, nếu chúng hợp lý và không nhằm ngăn cản việc biểu đạt chỉ vì lý do nhà chức trách phản đối quan điểm của người phát ngôn tại cuộc hội họp_ề

Quyền hội họp ữên đất tư thường phụ thuộc vào ý chí của chú sở hữu đất đó. Theo các án lệ của Tòa án tối cao Hoa Kỳ, chủ sở hữu tư nhân có quyền ngăn cấm hội họp trên đất thuộc sở hữu cùa mình, ví dụ: hội họp tại một trung tâm thương mại hay cửa hàng thuộc sở hữu tư nhân.

3.  Các hạn chế đếỉ vói quyền hội họp hòa bình

3.1.   Các hạn chế liên quan đến nội dung biểu đạt trong cuộc hội họp

Theo án lệ của Tòa án tối cao Hoa Kỳ, một số dạng biểu đạt trong các cuộc hội họp không được Hiến pháp bảo vệ theo Tu chính án thứ nhất, đó là khi những người tham gia hội họp truyền tải ngôn ngữ gây hấn, đe dọa dùng bạo lực, hoặc kích động bạo loạn. Trong những trường hợp này, việc ngăn cản cuộc hội họp của cảnh sát được suy đoán là hợp hiến, trừ khi có chứng cứ ngược lại. Đối với các cuộc hội họp có nội dung biểu đạt không rơi vào các trường hợp loại trừ nói trên, các quy định hạn chế dựa trên nội dung chỉ được coi là hợp hiến sau khi Tòa án đã cân nhắc giữa lợi ích chính đáng của chính quyền trong việc điều chỉnh hành vi của người dân và lợi ích cá nhân trong việc tự do biểu đạt ý chí, và xác định cần bảo vệ lợi ích nào hơn. Do vậy, đối với các dạng biểu đạt được bảo vệ bởi Hiến pháp, Tòa án thường xem xét các quy định hạn chế hội họp một cách khắt khe và kỹ lưỡng hơn so với các dạng biểu đạt không được Hiến pháp bảo vệ. Chẳng hạn, đối với trường hợp cuộc biểu tình có nguy cơ gây ra tình trạng hỗn độn vô pháp luật phát sinh từ phản ứng của những người xem biểu tình, cảnh sát có nghĩa vụ duy trì trật tự chứ không được đương nhiên giải tán hay bắt giữ những người tham gia biểu tình chỉ vì hành vi mất trật tự của khán giả. Việc duy trì trật tự của cảnh sát cũng phải tập trung vào những khán giả gây rối chứ không được chĩa vào những người biểu tình. Việc tạm dừng cuộc biểu tình chỉ là giải pháp cuối cùng nếu cảnh sát đã sử dụng tất cả các phương tiện có thể để giữ trật tự mà không thành.

Một điều đặc biệt là các cuộc hội họp trong đó những người tham gia truyền đạt những phát ngôn mang tính chất thù ghét Ọiate speech), tức là ngôn ngữ hoặc hành vi biểu đạt nhằm mục đích bôi xấu, coi thường, giễu cợt người khác vì lý do chủng tộc, tôn giáo, nguồn gốc dân tộc, giới tính, hoặc các đặc điểm khác, vẫn được coi là hợp pháp, trừ trường hợp nội dung biểu đạt vượt ra ngoài phạm vi truyền tải thông điệp về tín ngưỡng và rơi vào một trong các trường hợp loại trừ không được Hiến pháp bảo vệ.

3,2. Các hạn chế không liên quan đến nội dung biểu đạt của cuộc hội họp