Xây dựng luật biểu tình ở Thái Lan và kinh nghiệm cho Việt Nam

TS. Đặng Minh Tuấn - Khoa Luật, ĐHQGHN

I. XÂY DỰNG LUẬT BIỂU TÌNH Ở THÁI LAN

1.1.  Bối cảnh

Ở Thái Lan, quyền biểu tình được bảo đảm thông qua quyền hội họp hòa bình (the right of peaceful assembly) được ghi nhận trong Hiến pháp¹⁴⁰. Nhìn chung, người dân có quyền thực hiện quyền hội họp hòa bình vì nhiều mục đích khác nhau, trong đó bao gồm quyền biểu tình phản đối các chính sách cụ thể nào đó của nhà nước và yêu cầu nhà nước giải quyết các vấn đề đặt ra. Quyền biểu tình cũng có mối quan hệ chặt chẽ với quyền tự tự do biểu đạt (freedom of expression) được Hiến pháp ghi nhận.

Việc giới hạn quyền hội họp hòa bình chi có thể được thực hiện thông qua một đạo luật vì mục đích bảo đảm trật tự công cộng. Trước khi có luật hội họp công cộng năm 2015, việc giới hạn quyền hội họp hòa bình chỉ được quy định rải rác trong một số đạo luật như Bộ Luật Hình sự, Luật về các Tội phạm Máy tính chủ yếu liên quan đến việc kiểm soát và giới hạn quyền tự do biểu đạt. Do vậy khi đó, người dân thực hiện trực tiếp quyền biểu tình được Hiến pháp quy định một cách khá rộng rãi và tự do.

Tuy vậy, cùng với sự bất ổn chính trị ở Thái Lan, đặc biệt từ năm 2005, rất nhiều cuộc biểu tình phản đối Chính phủ thường xuyên diễn ra cùng với bạo lực, vượt quá khỏi sự kiểm soát, vi phạm pháp luật (như đập phá, làm tê liệt các nơi công cộng, đường xá, phương tiện đi lại, bệnh viện, trụ sở chính quyền...). Khi đó, Chính phủ thường cố gắng kiểm soát các cuộc biểu tình thông qua một số luật như các luật giao thông, luật tình trạng khẩn cấp. Tuy vậy, các luật này dường như chưa đủ để giải quyết vấn đề và nhu cầu xây dựng một đạo luật kiểm soát biểu tình được đặt ra.

Tuy vậy, việc xây dựng luật này đã đối mặt với nhiều trở ngại, chủ yếu xuất phát từ những người chủ trương bảo vệ quyền tự do hội họp khi họ e ngại sự ra đời của luật này có thể trở thành một rào cản đối với việc thực thi quyền tự do hội họp được quy định ừong Hiến pháp, ở Thái Lan, Hiến pháp có giá trị áp dụng trực tiếp với vai trò của Tòa án Hiến pháp, do vậy việc thiếu vắng một đạo luật về hội họp công công (biểu tình) không ảnh hưởng quá lớn đến việc thực thi quyền biểu tình. Tuy vậy, những nhà quản lý thấy cần thiết phải có một đạo luật để nhằm mục đích kiểm soát tốt hom các cuộc biểu tình để duy trì trật tự công cộng và bảo vệ quyền của những người khác.

Chính phủ hiện thời của Gen Prayuth Chan-ocha nắm quyền sau cuộc đảo chính ngày 22 tháng 5 năm 2014 đã đề xuất xây dựng một luật về biểu tình nhằm kiểm soát các cuộc hội họp công cộng khi cho rằng các cuộc biểu tình ở Thái Lan không được tổ chức và kiểm soát tốt và đó là nguyên nhân dẫn đến tình trạng bạo lực và tê liệt các dịch vụ công. Luật Hội họp Công cộng (Public Assembly Act) được thông qua và có hiệu lực vào ngày 13 tháng 8 năm 2015. Luật này quy định về quy trình thủ tục tiến hành một cuộc biểu tình hòa bình và các biện pháp kiểm soát các hành vi vi phạm trong biểu tình.

1.2.  Những nội dung cơ bản của Luật Hội họp Công cộng

Với tổng cộng 35 điều, Luật Hội họp Công cộng được phân thành 5 chương: Chương 1 - Những quy định chung; Chương 2 - Thông báo về hội họp công cộng; Chương 3 - Trách nhiệm của người tổ chức và tham gia; Chương 4 - Giám sát hội họp công cộng; Chương 5 - Các hình phạt).

Luật này điều chỉnh quy trình, thủ tục tổ chức và kiểm soát hội họp công công - được định nghĩa theo luật này là một cuộc hội họp của các cá nhân tại nơi công cộng để bày tỏ kiến nghị, ủng hộ, phản đối hoặc ý kiến chung về bất cứ vấn đề nào ra công chúng và mọi cá nhân nào đều có thể tham gia cuộc hội họp này một cách tự do không phụ thuộc vào việc cuộc hội họp này có được tiến hành bằng phương thức diễu hành hay không (Điều 4).

Về các trường hợp không được tổ chức hội họp công cộng

Hội họp công cộng được tổ chức một cách hòa bình và không có vũ lực. Việc thực hiện các quyền và tự do của người tham gia vào cuộc hội họp công cộng được đảm bảo theo quy định của Hiến pháp và pháp luật về quyền và tự do (Điều 6).

Việc giới hạn quyền hội họp công cộng được quy định tại Điều 7, Điều 8 trong các trường hợp sau:

-  Hội họp công cộng không được tổ chức trong phạm vi bán kính 150m từ vành đai địa giới của các cơ quan, khuôn viên của Hoàng gia¹⁴¹; hội họp công cộng cũng không được tổ chức trong Quốc hội, Chính phủ và các Tòa án (trong trường hợp cần thiết để duy trì an toàn và trật tự công cộng thì có thể mở rộng phạm vi bán kính 50m tò vành đai địa giới của các cơ quan này)( Điều 7).

-   Hội họp công công không được làm tắc nghẽn lối đi, làm cản trở việc thực hiện các ứách nhiệm, hoặc cản ừở việc tiếp cận các dịch vụ sau: Các văn phòng cơ quan nhà nước; Sân bay, cầu cảng, nhà ga hoặc bất cứ ứạm giao thông công cộng nào khác; Bệnh viện, cơ sở giáo dục và các cơ sở tôn giáo; Đại sự hoặc lãnh sứ quán nước ngoài hoặc văn phòng tổ chức quốc tế; các địa điểm khác do Thủ tướng quy định) (Điều 8)

Về quy trình xin phép hội họp công cộng

Như vậy, mặc dù luật quy định là công dân chỉ phải “thông báo” về việc biểu tình vói cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nhưng thực chất các quy định của luật cho thấy đây là quy trình “xin phép”, theo đó cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ cho phép tổ chức biểu tình khi đáp ứng các yêu càu luật định.

Công dân có quyền khiếu nại về quyết định không cho tổ chức biểu tình lên cơ quan nhà nước cấp ưên có thẩm quyền trong thời hạn 24 giờ và quyết định giải quyết khiếu nại là quyết định cuối cùng.

Các cuộc hội họp không có thông báo theo quy định hoặc trái với quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấm tổ chức các cuộc hội họp theo quy định được coi là cuộc hội họp bất hợp pháp.

Về trách nhiệm của người tổ chức và tham gia

Người tổ chức có các trách nhiệm cụ thể sau: giám sát bảo đảm việc tổ chức hội họp công cộng một cách hòa bình và không có vũ lực trong phạm vi các quyền và tự do theo quy định của Hiến pháp; giám sát tổ chức hội họp công cộng tránh cản trở người dân trong việc sử dụng nơi công cộng; bảo đảm cho người tham gia biểu tình đúng quy định pháp luật; bảo đảm người tham gia biết được các trách nhiệm của mình cũng như các điều kiện, quyết định của cán bộ giám sát; hợp tác với cán bộ giám sát; không được khuyến khích, kích động hoặc lôi kéo người tham gia không thực hiện trách nhiệm theo luật định; không sử dụng âm li nói trước chúng hoặc tiến hành bất kỳ một hoạt động nào trong khoảng thời gian từ 24h đến 6h; không sừ dụng âm li điện tử với âm lượng lớn.

Người tham gia có các trách nhiệm cụ thể sau: không được cản trở người dân sừ dụng các địa điểm công cộng tổ chức hội nghị công cộng hoặc gây các các phiền toái không hợp lý cho bất kỳ ai; không được mặc đồ để che giấu hoặc ngụy tranh bản thân để không bị xác định danh tính một cách có chủ đích trừ trường hợp việc sử dụng trang phục theo truyền thống; không xâm phạm, làm thiệt hại hoặc phá hủy tài sản của người khác; không được đặt người khác trong tình trạng lo sợ bị xâm phạm đến cuộc sống, thân thể, tài sản hoặc tự do; không thực hiện bất kỳ hành động nào mang tính bạo lực hoặc đe dọa gây ra thiệt hại tới những người tham gia khác hoặc bất kỳ ai khác; không gây trở ngại hoặc thực hiện bất kỳ một hoạt động nào gậy cản trở đến việc thực hiện trách nhiệm của cán bộ có thẩm quyền trong việc tạo điều kiện thuận lợi cho người dân trong việc sử dụng các địa điểm công cộng hoặc quan tâm đến cuộc hội họp; không diễu hành hoặc tuần hành trong khoảng thời gian từ 18h đến 6h ngoại trừ trường hợp được cán bộ giám sát cho phép; tuân thủ các điều kiện, quyết định của cán bộ giám sát. Người tham gia biểu tình phải chấm dứt biểu tình trong thời hạn được xác định trong thông báo tổ chức biểu tình.

Về giám sát hội họp công cộng

Người có trách nhiệm giám sát hội họp công cộng là trưởng công an nơi cuộc hội họp công cộng được tổ chức. Cán bộ giám sát có trách nhiệm bảo đảm tạo thuận lợi công cộng giám sát cuộc họp công cộng và bảo vệ trật tự hoặc đạo đức công cộng. Cán bộ giám sát có các nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể sau: tạo điều kiện cho người dân trong việc sử dụng các nơi công cộng tổ chức hội họp công cộng; bảo đảm an toàn, các điều kiện thuận lợi hoặc giảm bớt phiền toái cho người dân sinh sống gần nơi tổ chức hội họp; tạo điều kiện thuận lợi cho đi lại và giao thông công cộng tại nơi tổ chức hội họp cũng như các khu vực lân cận; đặt ra điều kiện và quyết định áp dụng bắt buộc đối với người tổ chức, người tham gia hoặc bất kỳ người nào sống tại nơi tổ chức hội họp. Để thực hiện các trách nhiệm của mình, cán bộ giám sát có thể đóng hoặc phân luồng giao thông tạm thời để tạo điều kiện thuận lợi công cộng hoặc giám sát hội họp công cộng.

Tùy vào từng trường hợp hội họp công cộng được tổ chức trái pháp luật, cán bộ giám sát có quyền:

-    Trong trường hợp hội họp trái luật tại các địa điểm không được phép, hội họp mà không có thông báo, không theo quyết định của cơ quan nhà nươc có thẩm quyền theo luật định hoặc hội họp không kết thúc trong thời hạn được thông báo cho cơ quan có thẩm quyền, cán bộ giám sát có quyền thông báo người tham gia dừng hội họp công cộng trong thời hạn do cán bộ giám sát đặt ra.

-   Trong trường hợp người tổ chức hoặc người tham gia không thực hiện (thực hiện không đúng) các trách nhiệm theo luật định, cán bộ giám sát thông báo người tổ chức và người tham gia cần phải khắc phục trong thời hạn do cán bộ giám sát đặt ra.

Trong trường hợp người tham gia không thực hiện theo thông báo dừng hội họp công cộng, người giám sát có quyền đề nghị Tòa Dân sự (Civil Court) hoặc Tòa án Tỉnh (Changwat Court) có thẩm quyền đình chỉ cuộc hội họp công cộng. Thẩm phán thụ lý và xử lý khẩn cấp đề nghị.

Trong trường hợp đợi quyết định của Tòa án, cán bộ giám sát có quyền làm bất cứ hành động cần thiết nào theo kế hoạch và hướng dẫn của Chính phủ để tạo các điều kiện thuận lợi công cộng và bảo vệ cuộc hội họp công cộng. Kế hoạch sử dụng vũ lực chỉ được áp dụng khi không thể tránh được.

Nếu thấy có đủ căn cứ cho rằng người tham gia không thực hiện theo thông báo của cán bộ giám sát về việc dừng hội họp công cộng, Tòa án có quyền quyết định buộc những người tham gia phải dừng hội họp theo thời hạn do Tòa án đặt ra. Quyết định của tòa án có giá trị bắt buộc và có thể được kháng cáo theo thủ tục tư pháp.

Nếu người tham gia không thực hiện quyết định của tòa án trong thời hạn quy định cán bộ giám sát sẽ thông báo cho Tòa án, đồng thời thông báo người tham gia rời khu vực bị cấm tổ chức hội họp công công và cấm bất cứ ai được vào khu vực này mà không có sự cho phép của cán bộ giám sát. Cán bộ giám sát sau đó báo cáo Bộ trường Bộ thông tin.

Sau khi hết hạn thời gian buộc phải rời khỏi khu vực cấm, nếu người tham gia vẫn tiếp tục ở nơi đó hoặc vào nới đó mà không có sự cho phép của cán bộ giám sát, người đó bị coi là phạm tội quả tang và cán bộ có thẩm quyền có quyền giải tán hội họp công cộng theo quyết định của Tòa án. Theo đó, người có thẩm quyền có những nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể sau đây: Bắt giữ bất cứ ai vẫn ở trong khu vực hoặc vào khu vực đó mà không được phép của cán bộ giám sát; Tìm kiếm, thu giữ hoặc loại bỏ bất kỳ tài sản nào đang hoặc đã được sử dụng cho cuộc hội họp đó; Làm bất kỳ hành động cần thiết nào khác phù hợp với kế hoạch và hướng dẫn giám sát hội họp công cộng; Ban hành quyết định cấm nhằm mục đích giải tán hội họp công cộng.

Trong trường hợp những người tham gia có hành vi bạo lực hoặc xâm hại đến tính mạng, thể chất, tinh thần hoặc tài sản của người khác, cán bộ giám sát có quyền yêu cầu người tham gia chấm dứt các hanh động đó. Nêu vẫn tiếp tục, cán bộ giám sát và người có thẩm quyền có quyền thực hiện các nhiệm vụ và quyền hạn được liệt kê ở trên.

Trong trường hợp không đồng ý với quyết định của người có thẩm quyền hoặc cán bộ giám sát thì người tham gia có quyền khiếu kiện lên Tòa án Dân sự hoặc Tòa án Tỉnh tại nơi tổ chức hội họp công công đó.

Về các hình phạt

Tùy vào từng trường hợp, người tổ chức và người tham gia có thể phải chịu trách hình phạt khác nhau. Bất cứ ai vi phạm trong các trường hợp không được tổ chức hội họp công cộng (được quy định tại Điều 7, Điều 8) phải chịu trách nhiệm tù có thời hạn không quá 6 tháng hoặc bị phạt tiền không có 10.000 Baht hoặc bị áp dụng cả 2 hình thức.

Bất cứ ai vi phạm các quy định về thông báo hội họp công cộng phải bị phạt tiền không quá 10.000 Baht.

Bất cứ ai vi phạm lệnh cấm hội họp công cộng hoặc tổ chức/tham gia hội họp công cộng trong khoảng thời gian của lệnh cấm hội họp công cộng đang có giá trị phải chịu trách nhiệm tù có thời hạn không quá 6 tháng hoặc bị phạt tiền không cỏ 10.000 Baht hoặc bị áp dụng cả 2 hình thức.

Người tổ chức hoặc người tham gia không thực hiện đúng trách nhiệm theo luật định tùy vào từng trường hợp khác được quy định ứong luật có thể phải bị phạt tù với thời hạn không quá sáu tháng hoặc bị phạt tiền không quá 10.000 Baht. Nếu hành vi phạm tội dẫn đến việc hư hỏng hệ thống giao thông, truyền thông, viễn thông, hệ thống sản xuất, truyền tải điện hoặc bất kỳ các hệ thống tiện ích công cộng nào khác, thì người tổ chức phải bị phạt tù có thời hạn không quá 10 năm hoặc bị phạt tiền không quá 200.000 Baht hoặc bị áp dụng cả hai hình thức.

Người tổ chức hoặc người tham gia không tuân thủ lệnh hoặc thông báo của cán bộ giám sát hoặc người có thẩm quyền cũng có thể bị phạt tù có thời hạn hoặc phạt tiền. Những người không có trách nhiệm cũng bị cấm mang vũ khí khi hội họp công cộng, và sẽ bị phạt tù cho tới dưới 5 năm hoặc phạt tiền không quá 100.000 Baht hoặc bị áp dụng cả 2 hình thức. Tất cả các loại công cụ, phương tiện và tài sản được sử dụng trong hội họp công cộng một cách trái phép đều bị tịch thu.

1.3.  Một vài nhận định

Qua các nội dung của Luật hội họp công cộng năm 2015 của Thái Lan, một số nhận định sau đây có thể được rút ra:

-  Luật này lần đầu tiên được ban hành đặt ra các quy định rất chặt chẽ và cụ thể về thủ tục thực hiện và kiểm soát hội họp công cộng. Luật này đặt ta hành lang pháp lý rõ ràng cho những người tổ chức, tham gia thực hiện quyền biểu tình, đồng thời cũng là cơ sở pháp lý đầy đủ để các cơ quan nhà nước có thể kiểm soát cuộc hội họp công cộng.

-  Luật này có mục tiêu cơ bản là kiểm soát, quản lý chặt chẽ các cuộc hội họp công cộng, thể hiện thông qua tất cả các nội dung của luật: thông báo; các trách nhiệm (không quy định quyền) của người tổ chức, tham gia hội họp công cộng; giám sát hội họp công cộng và hình phạt. Cụ thể, mặc dù được hiểu là quy định thông báo, cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể kiểm soát không cho tổ chức các hội họp công cộng bị cấm. Luật quy định rất cụ thể các điều kiện chặt chẽ, trách nhiệm cụ thể của người tổ chức, người tham gia trước, trong và sau hội họp công cộng; Các hình thức giám sát rất chặt chẽ, cùng với các hình phạt rất nghiêm khắc, tới 10 năm tù cho các tội phạm nghiêm trọng ữong biểu tình.

-  Cũng chính vì có mục tiêu kiểm soát chặt chẽ các cuộc hội họp công cộng, Luật này được cho là đã hạn chế khá lớn (thậm chí vi phạm) quyền tự do hội họp một cách hòa bình theo quy định của Hiến pháp và các tiêu chuẩn quốc tế về quyền con người. Ví dụ, một cuộc hội họp không được thông báo được cho là bất hợp pháp, và người tham gia cuộc biểu tình đó có thể bị phạt tù cho tới 3 năm dủ cuộc hội họp đó thực chất là hòa bình, không có vũ lực (được Hiến pháp quy định). Tương tự, Luật áp dụng rất nhiều hình phạt hình sự áp dụng cho những người tổ chức và tham gia hội họp công cộng. Theo các tiêu chuẩn về quyền con người, việc hình sự hóa các hành vi tổ chức hội họp hòa bình ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền tự do hội họp hòa bình cũng như quyền tự do biểu đạt và tự do hội họp. Các giới hạn quyền hội họp công cộng theo quy định cùa Điều 8 cũng được cho là quá rộng, dẫn đến tình trạng lạm quyền cùa cơ quan không cho phép tổ chức các cuộc hội họp công cộng vì mục đích hòa bình.

-  Luật này được ban hành trong bối cảnh Hiến pháp lâm thời năm 2014 không có quy định về quyền con người (bao gồm quyền tự do hội họp một cách hòa bình; quyền tự do biểu đạt và hội họp). Do vậy, việc đối chiếu với các quy định Hiến pháp không có cơ sở, và trở thành nguyên nhân dẫn đến những hạn chế của luật này.

II.  MỘT SỐ KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM

Qua việc phân tích trường hợp của Thái Lan, có thể rút ra một số kinh nghiệm cho Việt Nam trong quá trình xây dựng luật biểu tình như sau:

-  Thứ nhất, việc không có luật biểu tình ở Thái Lan đã dẫn đến tình trạng nhà nước khó quản lý biểu tình, dẫn đến tình các cuộc biểu tình vượt khỏi sự kiểm soát, vi phạm pháp luật, bạo lực gậy thiệt hại cho nhà nước và xã hội. Kinh nghiệm này có thể thúc đẩy việc xây dựng luật biểu tình ở Việt Nam. Thực tế, nhiều cuộc biểu tình ở nước ta đã diễn ra nhưng các cơ quan nhà nước thiếu công cụ pháp lý đầy đủ để quản lý các cuộc biểu tình, gây thiệt hại không nhỏ cho Nhà nước và người dân.

Thứ hai, các nhà làm luật ở nước cũng cần cân nhắc cân bằng giữa mục đích quản lý biểu tình và bảo đảm quyền biểu tình của công dân. Việc kiểm soát quá chặt thậm chí tiêu cực đồng nghĩa với việc hạn chế các quyền công dân, và do đó sẽ bị chi trích bởi các tổ chức, cá nhân chù trương bảo vệ các quyền con người, quyền cơ bản của công dân. Tuy nhiên, mặc dù khác với bối cảnh ở Thái Lan, nhưng Việt Nam cũng có nhu cầu kiểm soát chặt chẽ việc tổ chức biểu tình ưong bối cảnh chuyển đổi nhằm bào đảm sự ổn định chính trị - xã hội.