PHÁP LUẬT VỀ B1ẺU TÌNH CỦA CAMPUCHIA
ThS. NCS. Nguyễn Anh Đức
1. Khái quát về quyền biểu tình ở Cam-pu-chia
Hiến pháp quy định quyền hội họp hòa bình tại Điều 37 (Quyền đình công và tổ chức biểu tình hòa bình), và Điều 41 quy định về quyền tự do biểu đạt, báo chí, xuất bản và hội họp. Đây là những cơ sở pháp lý quan trọng cho việc xây dựng pháp luật về quyền biểu tình ở Cam-pu-chia. Bên cạnh những quy định cụ thể liên quan đến quyền này, Hiến pháp cũng khẳng định tại Điều 31 rằng “Vương quốc Cam-pu-chia ghi nhận và tôn trọng các quyền con người được ghi nhận theo Hiến chương Liên hợp quốc, Tuyên ngôn toàn thế giới về quyền con người, các Công ước quốc tế về quyền con người, quyền của phụ nữ và quyền của trẻ em. Mọi công dân Cam-pu-chia đều được bình đẳng thụ hưởng các quyền, tự do tương ứng, và thực hiện các nghĩa vụ tương ứng”.143
Vào năm 1991, một đạo luật cho phép người dân tiến hành thực biểu tình với sự tham gia của những người, nhóm người về những mục đích/ nhu cầu công cộng. Luật không điều chỉnh các biểu đạt trong các vận động bầu cử, tranh chấp lao động (đình công), các tụ họp liên quan đến tôn giáo, nghệ thuật, văn hóa, truyền thống, các hoạt động giáo dục có/vì mục đích/lợi ích xã hội.
Tuy nhiên, việc thực thi đạo luật này trên thực tế đã gặp phải một số trở ngạiẵ Nhiều cuộc biểu tình đã diễn ra trong bạo lực kể cả từ phía nhà nước (vào năm 1998 và tháng 12 năm 2002) hay từ phía người biểu tình (khi lực lượng an ninh thất bại trong việc can thiệp vào các cuộc bạo loạn chống Thái Lan diễn ra ở thủ đô Phnom-Penh vào năm 2003 mà hậu quả khiến Đại sứ quán Thái Lan và các doanh nghiệp Thái bị cướp phá). Luật này được sửa đồi thành Luật về biểu tình ôn hòa vào năm 2009.
2. Những nội dung chính của Luật bỉểu tinh ôn hòa 2009
* Ba đặc điểm của một cuộc biểu tình ôn hòa (được xác định ở Điều 4 của Luật)
+ Được thực hiện bởi một nhóm người (a group of people);
+ về những nhu cầu, sự phản đối, thể hiện cảm xúc, quan điểm hay ý chí mang tính công cộng của họ (to publicy demand, protest or express their sentiments, opinions or will);
+ Được thực hiện dưới các hình thức mang tính hòa bình (by using various íòrms or means peaceíìilly).
Tuy vậy, ngoài việc quy định các trường hợp loại trừ (tức không điều chỉnh bởi luật này) giống như đạo luật năm 1991, Bản hướng dẫn thi hành đạo luật năm 2009 (do Bộ Nội ị vụ ban hành) còn cụ thể hóa “các hoạt động phổ biến giáo dục” (mà không được điều chỉnh bởi luật này) bao gồm các hoạt động đào tạo, hội thảo, các diễn đàn công khai hay các hội nghị báo chí. Có nghĩa đạo luật năm 2009 chỉ điều chỉnh một danh mục hạn hẹp các cuộc hội họp mà được bảo vệ như việc thực hành quyền tự do hội họp hòa bình.
Ngoài ra, còn một quy định ngoại lệ khác được nêu tại Điều 8 cùa Luật đó là các trường hợp mà những người tổ chức biểu tình muốn đăng ký vào ngày sinh nhật của nhà vua, ngày đăng quang, ngày lễ hội nước, ngày độc lập, ngày lễ Pchum Ben (lễ hội của tiền nhân); hoặc có thông tin rõ ràng cho thấy cuộc biểu tình sẽ gây ảnh hưởng nghiêm ừọng đến an ninh, an toàn và trật tự công cộngễ ở trường hợp thứ hai, những người đệ trình đơn đăng ký có thể cũng sẽ được gặp các nhà chức trách để thảo luận về các giải pháp khả thi (theo Điều 11).
* Về đăng ký
Bất kỳ nhóm người nào muốn tổ chức biểu tình đều phải báo cáo với nhà chức trách địa phương về khu vực tiến hành và thời hạn là ít nhất 05 ngày trước khi diễn ra sự kiện (Điều 5-7). Thời hạn này là dài hơn so với yêu cầu chỉ cần 3 ngày theo đạo luật năm 1991. Cùng với đó, thời gian xem xét đơn đăng ký cũng được kéo dài hơn so với luật cũ, mà theo luật mới có thể tối đa lên đến 3 ngày làm việc (Điều 10). Trong khi theo luật cũ, tuy không đặt ra giới hạn về thời gian phản hồi trong trường hợp cho phép tổ chức biểu tình, nhưng có giới hạn trong trường hợp tự chối là phải ra quyết định bằng văn bản ừong vòng 48 giờ. Cùng với đó, luật cũ cho phép khiếu nại quyết định từ chối cho phép tổ chức biểu tình và sẽ được giải quyết trong vòng 24 giờ. Một điểm khác của Luật mới là có vạch ra những nội dung cần nêu trong thông báo với nhà chức ừách, bao gồm: thông tin họ tên, địa chỉ thường trú của ba người lãnh đạo cuộc biểu tình; mục đích của cuộc biểu tình; và ngày giờ, khoảng thời gian, địa điểm, lộ trình, số người tham gia và cả số lượng phương tiện sử dụng. Nhiều đánh giá cho rằng thủ tục này tiềm ẩn nguy cơ nhà chức ừách có thể viện dẫn những lý do mang tính kỹ thuật, thủ tục để từ chối cho phép tiến hành hội họp.
Luật quy định chính quyền địa phương có thể chấp thuận yêu cầu trừ khi cuộc hội họp ôn hòa đó được tổ chức vào một kỳ nghỉ hoặc có thông tin rõ ràng cho thấy cuộc hội họp có thể gây ra nguy hiểm hoặc mối đe dọa đối với an ninh, an toàn và trật tự công cộng.
Cùng với các yêu cầu đó, những người tổ chức biểu tình phải công khai danh tính với nhà chức trách (luật yêu cầu cung cấp thông tin của 3 người tại Điều 6). Do đó, có lo ngại rằng điều này có thể khiến những người có ý định tổ chức sẽ bị theo dõi, giám sát về sau bởi chính quyền, thậm chí có thể bị bắt giữ. Hoặc có thể dẫn đến khó khăn khác là các nhà chức trách địa phương có thể có những can thiệp không cần thiết đến cuộc sống thường ngày của những người thực hiện tổ chức các hoạt động biểu tình ôn hòa như vậy. Đây cũng có thể là cơ hội để một số nhà chức trách có thể thực hiện các hành vi liên quan đến quan liêu.144
* Các cuộc biểu tình quy mô nhỏ
Với những cuộc biểu tình mà những người tổ chức ước tính số lượng người tham gia không quá 200 người thì thủ tục đăng ký sẽ đơn giản hơn theo Điều 14 của Luật. Mà theo đó, cuộc biểu tình có thể được diễn ra ở một trong hai dạng địa điểm: “công viên tự do” hoặc “ở noi thuộc tài sản tư nhân hay tài sản của tập thể” mà có sự cho phép của chủ sở hữu. Những cuộc biểu tình nếu muốn diễn ra trong những khu vực như vậy chỉ cần thông báo với nhà chức trách trước 12 giờ thay vì 5 ngày như các cuộc biểu tình thông thường. Nêu trường hợp có hai nhóm hoạt động cùng muốn tổ chức biểu tình tại một địa điểm như vậy và vào cùng thời điểm thì nhóm nào đăng ký trước sẽ được chấp thuận.
Đây là quy định mới so với đạo luật năm 1991. Lợi ích của cách thức này là người dân vẫn có thể biểu thị những quan điểm của họ cùng với những giản tiện về thủ tục đăng ký. Lý do được đưa ra là nhằm tránh khỏi những tác động tiêu cực của việc biểu tình đối với các quyền, tự do của những người khác, phong tục tập quán, trật tự công và an ninh quốc gia. Luật yêu cầu phải xây dựng Công viên này tại các trung tâm đô thị cấp tỉnh. Tuy nhiên, nó đi trái với luật nhân quyền quốc tế và luật quốc gia của Cam-pu-chia vì những quyền này được coi là không bị giới hạn về không gian, địa điểm. Một lo ngại khác là chính quyền có thể thiết lập các công viên như vậy ở những noi mà có ít sự chú ý của công chúng, điều đó sẽ khiến tác dụng của việc biểu tình khó đạt được. Chẳng hạn như công viên ở thủ đô Phnom-Pênh lại quá xa so với tòa nhà Quốc hội và trụ sở của các cơ quan nhà nước của nước này. Lý do được viện dẫn là những hành động như vậy cần được bị hạn chế tác động đến hoạt động thông thường của các nhà lập pháp và quan chức chính phủ.
* Trách nhiệm của những người tổ chức biểu tình
Theo Điều 16, những người lãnh đạo cuộc biểu tình phải có trách nhiệm thực hiện các biện pháp phù hợp để duy trì cuộc biểu tình được tiến hành ưong sự ôn hòa, và phải chấp hành việc:
- Thông báo với những người tham gia về trách nhiệm của họ;
- Trao đổi và hợp tác với các nhà chức trách để đảm bảo tính ôn hòa của cuộc biểu tình;
- Duy trì được ổn định trong suốt thời gian và toàn bộ địa điểm diễn ra cuộc biểu tình.
Trong những trường hợp cụ thể, những người tổ chức biểu tình cũng có thể yêu cầu sự trợ giúp từ phía các nhà chức ừách để bảo đam cho việc thực hiện quyên tự do bieu đạt, tự do hội họp hòa bình.
* Các chế tài
Bên cạnh những chế tài dành cho những người tổ chức biểu tình và nhà chức trách do không thực hiện đúng nghĩa vụ của họ đã được quy định, đạo luật năm 2009 tập trung nhiều hơn (so với đạo luật năm 1991) vào những vi phạm của những người tham gia biểu tình nhằm ngăn chặn khả năng sử dụng vũ lực hoặc xảy ra bạo loạn. Dường như đây là một kinh nghiệm thu được từ thực tiễn các cuộc biểu tình trước khi đạo luật được ban hanh. Theo đó:
- Nếu người biểu tình mang theo công cụ có thể gây nguy hiêm hoặc gây tôn hại cho người khác hoặc có hành vi như can thiệp vào quyền tự do của người khác, các cơ quan có thẩm quyền sẽ tịch thu những công cụ như vậy hoặc cấm người biêu tình tiếp tục thực hiện các hành vi tương tự. Nếu người đó kiên quyết từ chối giao nộp các công cụ, hoặc từ chối cam kết chấm dứt hành vi bị cấm, các cơ quan chức năng có thẩm quyền tạm thời đưa vào giam giữ người đó cho đến khi cuộc hội họp hòa bình kêt thúc hoàn toan, thi người đó sẽ được thả ra, nhưng chỉ khi người đã đã không có hành vi phạm tội nào khác.
- Nếu người biểu tình mang theo vũ khí hoặc chât nổ thì sẽ bị tịch thu và bắt giữ, đưa tới các cơ quan có thẩm quyền theo luật định.
- Nếu người nào trong cuộc thực hiện hành vi trộm cắp, cướp giật hoặc gây thiệt hại đến tài sản riêng hoặc tài sản công cộng sẽ bị phạt theo luật hình sự.
- Trong trường họp cuộc biểu tình ôn hòa xảy ra bạo lực mà gây thiệt hại (đến người khác, tài sản tư nhân hoặc của tập thể) thi những người gây ra và đồng phạm sẽ phải có trách nhiệm bồi thường, mà nếu họ không có khả năng bồi thường thì sẽ được chuyển sang cho tòa án giải quyết.
2. Quyền biểu tình trong một số đạo luật khác
Bên cạnh luật biểu tình, Luật lao động, Luật bầu cử của Cam-pu-chia cũng quy định quyền biểu tình của người lao động trong những trường hợp nhất định.
Theo Luật Lao động, quyền được đình công của người lao động được định nghĩa là “sự ngừng việc có phối hợp bởi một nhóm công nhân diễn ra trong một doanh nghiệp hoặc với mục đích đạt được sự hài lòng cho nhu cầu của họ từ người sử dụng lao động như là một điều kiện để họ trở lại làm việc”. Một trong các điều kiện để thực hiện đình công là “chỉ khi tất cả các phương pháp hòa bình để giải quyết tranh chấp với nhà tuyển dụng đã được thực hiện”, bao gồm thù tục hòa giả hay thông qua trọng tài theo quy định của luật lao động. Về mặt thủ tục, nếu muốn tổ chức đình công thì những người lao động phải đệ trình thông báo trước tôi thiêu bảy ngày đến cả doanh nghiệp, các cơ sở có liên quan và cả Bộ Lao động. Trong đó, thông báo phải có các nội dung thể hiện rõ những nhu cầu là nguyên nhân của cuộc đình công. Theo Điều 330 và 336 của luật này, việc thực hiện đình công phi hòa bình là bất hợp pháp.
Theo Luật bâu cử, một tranh cãi mới nhất liên quan đên hai bản dự thảo Luật sửa đổi mới được thông qua vào tháng 3 năm 2015 (Luật bầu cử Quốc hội và Luật về tổ chức và hoạt động của ủy ban bầu cử quốc gia) bị phản đối bởi các tổ chức xã hội dân sự và các tổ chức quan sát bâu cử độc lập. Trong đó quy định giới hạn số cuộc tuần hành vận động tranh cử của các đảng chính trị ở con số 4 (theo Điều 6); hay yêu cầu các nhóm xã hội dân sự phải thực hiện quan sát bâu cử ở vị trí trung lập, cản trở các nhóm này tham gia các cuộc biêu tình vận động tranh cử, cuộc hội họp do một đảng tranh cử hay một ứng viên tổ chức theo các Điều 84, 137, 148 và 159. Những quy định này bị đánh giá là có thể xâm phạm nghiêm trọng, gây cản trở quyền tự do hội họp hòa bình.145
Như vậy, có thể thấy, mặc dù có thể ban hành luật biểu tình song việc bảo đảm thực thi quyền này còn cần dựa trên xem xét, đánh giá tổng thể những quy định trong toàn bộ hệ thống pháp luật có liên quan để hạn chế những rào cản không cần thiết.
3. Một số đề xuất xây dựng Luật biểu tình ở Việt Nam
Với Hiến pháp 2013, lần đàu tiên Việt Nam khẳng định “tuân thủ Hiến chương Liên hợp quốc và điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chù nghĩa Việt Nam là thành viên” tại Điều 12. Điều này càng thể hiện rõ ràng quan điểm của Việt Nam trong việc thực hiện các nghĩa vụ, trách nhiệm với cộng đồng quốc tế nói chung và trong vấn đề bảo đảm các quyền con người, theo tinh thần của các công ước quốc tế nói riêng. Đối với quyền biểu tình, mặc dù đã ghi nhận từ rất sớm trong các bàn Hiến pháp từ 1946 và tiếp tục được khẳng định tại Điều 25 của Hiến pháp 2013, thế nhưng đến nay vẫn chưa thể thực hiện quyền vì chưa có căn cứ pháp lý cơ bản thể hiện trong một đạo luật. Thực tế đó gây ra khó khăn cho cả phía Nhà nước và người dân. Một mặt, Nhà nước chưa có đầy đủ căn cứ pháp lý để quản lý, xử lý biểu tình, còn rất lúng túng, trong xử lý để lại nhiều vấn đề bức xúc, dân chưa đồng tình. Trong khi đó, về phía công dân cũng chưa có cơ sở nào để biết mình có quyền biểu tình trong phạm vi như thế nào, thực hiện ra sao.
Từ ví dụ của Cam-pu-chia cho thấy, việc xây dựng Luật biểu tình của Việt Nam nên tập trung vào một số nội dung chính như sau:
- Thứ nhất, với mục tiêu bảo đảm cho người dân có khả năng thực hiện quyền một cách phù hợp nhất, việc diễn giải các thuật ngữ (vốn có thể gây tranh cãi) phải thật sự đơn giản, dễ hiểu. Đặc biệt là cần làm rõ khái niệm “bạo lực” và các khái niệm có liên quan như vũ khí, hung khí, sử dụng bạo lực,.... Vì bạo lực là một vấn đề của nhận thức mà cùng một biểu hiện của hành vi, với người này có thể coi là bạo lực nhưng với người khác lại không coi như vậy, ví dụ rõ ràng nhất cho thấy điều này là trong các quan điểm các khau về hình phạt tử hình. Do đó, việc làm rõ các khái niệm để làm cơ sở cho những người dân - với trình độ sơ cấp, có thể hiểu và chủ động phòng ngừa trong ý thức.
- Thứ hai, có thể dựa trên quy mô cùa cuộc biểu tình (căn cứ theo đơn đăng ký) để phân định các loại hình biểu tình như “nhỏ”, “thông thường” hoặc “đặc biệt” để với mỗi loại hình sẽ có những cách thức thực hiện quy trình, thủ tục phù hợp. Ví dụ, với những cuộc biểu tình quy mô nhỏ (thường khoảng 200-300 người tham gia) thì sẽ có thủ tục đơn giản, nhanh chóng hơn so với những cuộc biểu tình đăng ký với quy mô thông thường, để tránh sự lạm dụng quyền hạn. Trong khi đó, với những cuộc biểu tình đăng ký ở quy mô đặc biệt (như dự kiến tuần hành liên tỉnh theo các trục quốc lộ) thì cần có những thảo luận trực tiếp giữa những người tổ chức biểu tình với các cơ quan có thẩm quyền để đảm bảo sự hỗ trợ của các cơ quan này cho an toàn của cuộc biểu tình. Ví dụ có hay không xuất hiện khả năng xung đột giữa đoàn biểu tình và phản biểu tình.
Trong đó, cũng cần quy định rõ các yêu cầu đối với cuộc biểu tình khi có sự thay đổi về quy mô những người tham gia mà vốn ban đầu những người tổ chức không thể dự kiến được trước.
- Thứ ba, điều tất yếu là luật sẽ đặt ra những giới hạn để các cuộc biểu tình không được diễn ra ở quá gần các cơ quan nhà nước với mục đích hạn chế khả năng ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của các cơ quan này. Tuy nhiên, vấn đề cần lưu ý là khoảng cách giới hạn này không nên quá lớn, cần đảm bảo rằng việc biểu lộ ý chí của những người tham gia biểu tình phải thu hút được sự chú ý cùa các cơ quan và cá nhân có thẩm quyền. Sẽ rất không hợp lý nếu một cuộc biểu tình biểu đạt sự phản đối một dự luật sắp được thông qua lại diễn ra quá xa trụ sở Quốc hội mà khiến những nhà làm luật không thể biết đến sự tồn tại của cuộc biểu đạt ý chí đó.
----------------------------------
143 Đoạn 1 và đoạn 2 Điều 31.
144 Báo cáo viên đặc biệt về quyền hội họp và lập hội, 2013 (A/HRC/23/39)
145 Amnesty International (2015), Takìng to the streets, freedom of peaceýủl assembly in Cambodia, tr.28
