Các yếu tố quyết định đến sự lựa chọn mô hình cơ quan nhân quyền quốc gia

CÁC YẾU TỐ QUYẾT ĐỊNH ĐẾN SỰ LỰA CHỌN MÔ HÌNH CƠ QUAN NHÂN QUYỀN QUỐC GIA

PGS. TS. Tường Duy Kiên

Học viện CTQG Hồ Chí Minh

1.      Nguyên tắc Pari và mô hình các cơ quan nhân quyền quốc gia hiện nay trên thế giới

Các Nguyên tắc Pari¹ không đưa ra phân loại cơ quan nhân quyền quốc gia (CQNQQG), thay vào đó, các nguyên tắc này là cơ sở để phân biệt CQNQQG với các thể chế/cơ quan khác có liên quan tới bảo vệ thúc đẩy quyền con người. Trên thực tế, không có một mô hình chung, thống nhất về CQNQQG cho các quốc gia. Mỗi nước do sự khác biệt về thể chế chính trị, kinh tế, văn hóa, lịch sử mà lựa chọn mô hình CQNQQG phù hợp. Hiện nay có thể khái quát các CQNQQG đã được thiết lập trên thế giới theo ba mô hình chủ yếu sau đây:

(1) Mô hình ủy ban nhân quyền quốc gia (National Human Rights Commission/Committee);

(ii) Mô hình Cơ quan thanh tra Quốc Hội (Ombudsman); hay

(iii)  Mô hình cơ quan đặc trách về một lĩnh vực nhân quyền cụ thể, như về dân tộc thiểu số, người bản địa, phụ nữ, trẻ em, người tỵ nạn...với các tên gọi khác nhau, như viện/trung tâm, cao ủy... (Specialized Institutíons).

Mặc dù không đưa ra cụ thể về hệ thống phân loại CQNQQG, nhưng các Nguyên tắc Pari, đã đề cập đến một loạt các vấn đề mà bất kỳ CQNQQG nào, theo mô hình nào cũng cần phải có, đổ là về chức năng, quyền hạn; cơ cấu tổ chức; thành phần đại diện; tính độc lập về thể chế với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước của quốc gia đó...

- Về chức năng, quyền hạn: theo Các Nguyên tắc Pa-ri, CQNQQG phải được pháp luật quốc gia giao quyền hạn và nhiệm vụ nhằm thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền với phạm vi càng rộng càng tốt. Cơ quan có thể đóng vai trò như:

+ Tư vấn cho Chính phủ, hay Quốc hội và các cơ quan nhà nước khác về các vấn đề có liên quan trên lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp và thực tiễn bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền;

+ Thúc đẩy việc bảo đảm sự hài hòa của pháp luật và thực tiễn quốc gia với các tiêu chuẩn quốc tế về nhân quyền;

+ Soạn thảo và đệ trình lên cơ quan có thẩm quyền báo cáo về tĩnh hình nhân quyền quốc gia;

+ Khuyến nghị Chính phủ tham gia các điều ước quốc tế về nhân quyền;

+ Hỗ trợ xây dựng các báo cáo quốc gia về nhân quyền trình các cơ quan Liên hợp quốc;

+ Hợp tác với các cơ quan nhân quyền của Liên hợp quốc và các cơ quan, tổ chức của quốc gia hoạt động trên lĩnh vực nhân quyền;

+ Xây dựng các chương trình nghiên cứu, giảng dạy nhân quyền ở quốc gia; thúc đẩy việc phổ biến kiến thức, thông tin về nhân quyền.

- Về cơ cấu, thành phần: các CQNQQG thường bao gồm đại diện của các nhóm/giai tầng khác nhau trong xã hội, ví dụ như các NGOs hoạt động trên lĩnh vực nhân quyền và chống phân biệt đối xử, gồm cả các tổ chức công đoàn, các tổ chức nghề nghiệp (luật sư, nhà báo, bác sĩ..); các cơ sở học thuật (trường đại học, viện nghiên cứu...); các những người có uy tín trong tôn giáo, trí thức; thành viên của các nghị viện; cán bộ cùa các cơ quan chính phủ...

- Tính độc lập về thể chế: Đây là tiêu chuẩn không thể thiếu của các CQNQQG. Theo Các nguyên tắc Pa-ri, các CQNQQG cần phải có tính độc lập với các cơ quan nhà nước khác; mức độ độc lập càng cao càng tốt.

-  Về phương thức hoạt động: các CQNQQG:

+ Xem xét giải quyết các vấn đề thuộc thầm quyền, bất kể do cơ quan nào đề xuất;

+ Tiếp xúc với bất kỳ ai để thu thập thông tin, tài liệu nào cần thiết để giải quyết các tình huống thuộc thẩm quyền;

+ Trực tiếp trả lời ý kiến công chúng hoặc thông qua bất kỳ cơ quan thông tin đại chúng nào;

+ Họp định kỳ hoặc bất kỳ khi cần thiết với các thành viên đương nhiệm;

+ Thành lập các nhóm công tác khi cần thiết;

+ Duy trì quan hệ tham vấn với các cơ quan khác có chức năng thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền;

+ Phát triển quan hệ với các NGOs hoạt động trên lĩnh vực nhân quyền.

Dựa trên các Nguyên tắc Pari, mô hình các CQNQQG ữên thế giới được thành lập và hoạt động hiện nay cổ các đặc điểm sau đây:

-  Về mô hình ủy ban nhân quyền quốc gia, những nước thành lập UBNQQG thường thuộc nhánh hành pháp, do Chính phủ thành lập, nhưng có tính độc lập tương đối với các cơ quan khác của chính phủ, và có thể có nhiệm vụ thay mặt Chính phủ báo cáo định kỳ với cơ quan lập pháp. Các thành viên của ủy ban nhân quyền quốc gia có thể có chuyên môn khác nhau, tuy nhiên một trong những điều kiện để được tuyển chọn là họ phải có uy tín, kinh nghiệm, được bầu ra trên cơ sở tính đến tính đại diện cho vùng, miền, nhóm người, đảng phái.. .của quốc gia.

-  Về mô hình Cơ quan Thanh tra Quốc hội, thường thuộc nhánh lập pháp, được nghị viện thành lập nhưng có tính độc lập tương đối với nghị viện, về bản chất, Thanh tra Quốc hội không phải là cơ quan giám sát nhánh hành pháp, mà chỉ đóng vai trò là cơ quan trung gian, giải quyết mối quan hệ giữa các cá nhân và chính phủ. Chức năng chính của Cơ quan Thanh tra Quốc hội là bảo vệ sự công bằng và tính pháp lý trong hoạt động hành chính công. Cơ quan Thanh tra Quốc hội có thể là một cá nhân hoặc một nhóm cá nhân (văn phòng/cơ quan thanh ữa Quốc Hội). Mặc dù các Cơ quan Thanh tra Quốc hội trên thế giới không hoàn toàn giống nhau về cách thức tổ chức nhưng khá đồng nhất về chức năng, nhiệm vụ và thủ tục hoạt động.

Ngoài hai dạng phổ biến kể trên, ở một số nước còn thành lập các CQNQQG với các tên gọi khác nhau như. Trung tâm nhân quyền², viện nhân quyền³, Hội đồng nhân quyền⁴, Cao ủy nhân quyền⁵, Công tố viên nhân quyền⁶, hay cơ quan chuyên trách về một vấn đề nhân quyền cụ thể để bảo vệ quyền của một số nhóm xã hội nhất định, cụ thể như các ủy ban quốc gia về người thiểu số, người bản địa, phụ nữ, trẻ em, người khuyết tật, người lao động di trú...

2.  Các yếu tế tác động đến sự lựa chọn mô hình cơ quan nhân quyền quốc gia và sự lựa chọn cho Việt Nam

2.1   Việc có thành lập CQNQQG hay không, và nếu có thành lập thì sẽ theo mô hình nào, hoàn toàn phụ thuộc vào đặc điểm tình hình chính trị, kinh tế, xã hội, văn hóa, lịch sử, trong mối tương quan với các thể chế hiện hữu, đang tồn tại có liên quan tới bảo vệ nhân quyền ở mỗi nước và xu thế chung của quốc tể và khu vực...

-  Thứ nhất, phụ thuộc vào thể chế chính trị

Thể chế chính trị ở mỗi quốc gia sẽ tác động đến việc lựa chọn mô hình CQNQQG. Yếu tố này, cũng quyết định về cơ cấu, thành phần, tính đại diện trong CQNQQG.

-  Thứ hai, phụ thuộc các yếu tố văn hỏa, lịch sử

Yếu tố văn hóa, lịch sử có tác động, ảnh hưởng đến việc thúc đẩy bảo vệ quyền con người, do vậy cũng sẽ tác động đến việc lựa chọn mô hình CQNQQG.

-  Thứ ba, phụ thuộc vào thực trạng các thể chế đang tồn tại cỏ liên quan tới bảo vệ nhân quyền.

Yếu tố này sẽ quyết định xem các cơ quan/thể chế đang tồn tại có đủ khả năng bao quát tới việc bảo vệ, thúc đẩy nhân quyền chưa; và liệu các cơ quan đang tồn tại hoạt động bảo vệ nhân quyền có hiệu quả hay không; nếu không có cần thiết phải thành lập cơ quan mới không, nếu thành lập thì nên thuộc nhánh quyền nào trong bộ máy nhà nước...

-  Thứ tư, xu thế quắc tế và sự ảnh hưởng của các nước xung quanh

Yếu tố này, bắt nguồn trước hết quan niệm giống nhau giữa các nước. Chẳng hạn xem việc lựa chọn CQNQQG dưới mô hình cao ủy về nhân quyền hiện nay, hầu hết các nước thuộc Liên xô cũ và Đông Âu là theo mô hình này.

2.2 Theo các tiêu chí được nêu trong các Nguyên tắc Pari, Việt Nam hiện chưa có cơ quan nào có thể được coi là CQNQQG. Cụ thể, Việt Nam chưa có ủy ban nhân quyền cũng như bất cứ thiết chế nào có thể coi là Thanh tra Quốc hội như ở nhiều nước trên thế giới.

Cũng như nhiều nước trên thế giới, việc thành lập CQNQQG và sự lựa chọn mô hình thích hợp ở Việt Nam, sẽ phụ thuộc vào các yếu tố sau đây:

- Thứ nhất, về thể chế chính trị,

Việt Nam là chế độ một Đảng cộng sản duy nhất lãnh đạo nhà nước và xã hội. Quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước ữong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.. .(Điều 2, Hiến pháp 2013)

- Thứ hai, phụ thuộc cảcyếu tố văn hỏa, lịch sử

Việt Nam có một nền văn hóa phong phú và đa dạng trên tất cả các khía cạnh, với 54 dân tộc cùng sinh sống, tồn tại hòa bình, có những phong tục tốt đẹp từ lâu đời, có nhiều lễ hội truyền thống, sinh hoạt cộng đồng, những niềm tin bền vững trong tín ngưỡng, sự khoan dung trong tư tưởng giáo lý khác nhau của tôn giáo. Dân tộc Việt Nam có lịch sử hàng nghìn năm đấu tranh dựng nước và giữ nước, chống giặc ngoại xâm từ chống xâm lược phương Bắc, đến chống xâm lược Pháp, Mỹ, nên không những bị ảnh hưởng nặng nề văn hóa khổng giáo, với các giáo lễ phong kiến, đến những ảnh hưởng của văn hóa Châu Âu đến từ Pháp từ thế kỷ 19, phương Tây trong thế kỷ 20 và thế kỷ 21, văn hóa thời kỳ hội nhập_ề Do vậy, văn hóa Việt Nam đã có những thay đổi theo các thời kỳ lịch sử, có những khía cạnh mất đi nhưng cũng có những khía cạnh văn hóa khác bổ sung vào nền văn hóa Việt Nam hiện đại. Sự thay đổi này, sẽ tác động lớn đến quan niệm về nhân quyền và bảo vệ quyền con người.

-  Thứ ba, phụ thuộc vào thực trạng các thể chế đang có liên quan tới bảo vệ nhân quyền.

Thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền nằm trong chức năng, nhiệm vụ của nhiều cơ quan trong bộ máy nhà nước. Hiến pháp năm 2013 lần đầu tiên, đã khẳng định rõ việc thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền trước hết thuộc trách nhiệm của Nhà nước. Theo đó, Nhà nước có trách nhiệm công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm nhân quyền, (Điều 3, Hiến pháp 2013). Hiến pháp cũng xác định và giao Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thực hiện quyền lập hiến, lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của nhà nước, trong đỏ có quyết sách về thúc đẩy, bảo vệ quyền con người, gia nhập, chấm dứt hiệu lực của các điều ước quốc tế về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bàn của công dân.

Chính phủ có nhiệm vụ và quyền hạn bảo vệ quyền con người, quyền công dân, (Điều 96, Hiến pháp 2013);

Tòa án có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, Điều 102, Hiến pháp 2013;

Viện Kiểm sát có nhiệm vụ bào vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân.. .(Điều 107, Hiến pháp 2013)

Mặc dù đã được Hiến pháp và pháp luật quy định, các cơ quan/thể chế đang tồn tại hiện nay ở Việt Nam, chưa có cơ quan nào được gọi là CQNQQG, theo đúng các Nguyên tắc Pari.

-  Thứ ba, xu thế quốc tế và yếu tố ảnh hưởng các nước xung quanh

Việt Nam là thành viên của hiệp hội các nước Đông Nam Á (ASEAN), hiện nay hầu hết các nước trong khối đã thành lập CQNQQG⁷ với mô hình ủy ban nhân quyền là chủ yếu.

Từ những lý do nêu trên, việc thành lập CQNQQG của Việt Nam theo mô hình nào đòi hòi phải có thêm những nghiên cứu chuyên sâu, tham khảo thêm kinh nghiệm quốc tế, tuy nhiên, từ thực tiễn hiện nay, xu thể quốc tể, khu vực có thể xem xét, thành lập CQNQQG ở Việt Nam dưới dạng ủy ban nhân quyền, trực thuộc Quốc hội.