Cơ quan nhân quyền quốc gia ở một số nước Đông Nam Á và những kinh nghiệm cho Việt Nam

CƠ QUAN NHÂN QUYỀN QUỐC GIA Ở MỘT SỐ NƯỚC ĐÔNG NAM Á VÀ NHỮNG KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM

PGS.TS Vũ Công Giao - ThS. Nguyễn Minh Tâm

(Khoa Luật ĐHQG Hà Nội)

1. Khái quát về Cơ quan nhân quyền quốc gia

Theo tài liệu chuyên đề số 19 (Fact Sheet No. 19) của Liên Hợp Quốc (LHQ), “cơ quan nhân quyền quốc gia” (National Human Rights Institutions - NHRIs, hoặc National Institutions for the Protection and Promotion of Human Rights) được hiểu là một cơ quan (body) được giao những chức năng cụ thể trong việc thúc đẩy và bảo vệ các quyền con người.[1] Một định nghĩa cụ thể hơn được đưa ra bởi Văn phòng Cao ủy Nhân quyền LHQ (OHCHR) đó là: “Cơ quan nhân quyền quốc gia là những cơ quan nhà nước có thẩm quyền hiến định và/hoặc luật định trong việc bảo vệ và thúc đẩy các quyền con người. Các cơ quan này là một phần của bộ máy nhà nước và được nhà nước cung cấp kinh phí hoạt động”.[2]

Như vậy, NHRIs không phải là một tổ chức phi chính phủ (NGOs) như đôi khi bị nhầm tưởng, mặc dù hoạt động của cơ quan này thường rất gắn bó với các NGOs và trong thành phần tổ chức thường có đại diện của các NGOs. Tuy nhiên, trong thực tế, NHRIs thường không giống với các cơ quan nhà nước thông thường khác. Mặc dù là một cơ quan quốc gia nhưng việc thành lập và hoạt động của NHRIs phải tuân thủ “Các nguyên tắc Pari” mà một trong những nguyên tắc quan trọng nhất là phải có tính độc lập với các cơ quan nhà nước khác và có sự tham gia của đại diện từ nhiều thành phần và nhóm xã hội khác nhau.[3] Chính vì vậy, NHRIs còn được xem là một “quasi-governmental agency” - tức là một cơ quan gần như chứ không hoàn toàn là cơ quan nhà nước.

Thực tiễn trên thế giới cho thấy ngày càng có nhiều nước thành lập NHRIs và cơ quan này đóng vai trò ngày càng quan trọng trong việc thúc đẩy và bảo vệ quyền con người ở phạm vi quốc gia. Với vị thế đặc biệt của mình, NHRIs có thể đưa ra những tư vấn có tính độc lập tương đối để góp ý và trơ giúp cho các Chính phủ, giúp cân bằng giữa hai thái cực - “sự quá hữu” của các cơ quan nhà nước và “sự quá tải” của các NGOs trong lĩnh vực nhân quyền.

2. Cơ quan nhân quyền quốc gia ở một số nước Đông Nam Á

Hiện nay, trong khu vực Đông Nam Á có 6/11 quốc gia đã thành lập NHRIs, bao gồm 5 quốc gia trong ASEAN là Indonesia, Malaysia, Philipin, Thái Lan, Myanma và Đông Ti-mo. Hầu hết các NHRIs ở khu vực này (của 5/6 quốc gia) được thành lập dưới dạng “ủy ban nhân quyền” (Indonesia, Malaysia, Philippines, Thái Lan và Myanma). Nhìn chung, các NHRIs ở khu vực này đều được thành lập dựa trên cơ sở các quy định của Hiến pháp và/hoặc các đạo luật riêng, và đều có chức năng bán tư pháp (tức là có thẩm quyền tài phán và giải quyết khiếu kiện). 4/6 NHRIs ở khu vực này (Indonesia, Malaysia, Philippines, Thái Lan) được xếp hạng A theo ICC4 (hạng cao nhất trong thang bậc đánh giá về tính độc lập và hiệu quả của NHRIs), có thể được khái quát như sau:

Indonesia:

Ủy ban Nhân quyền quốc gia Indonesia (Komnas HAM) được thành lập ngày 7/6/1993 theo sắc lệnh số 50 của Tổng thống về ủy ban Nhân quyền quốc gia Indonesia, và được thay thế bằng Luật số 39/1999 về nhân quyền. Việc thành lập Komnas HAM là kết quả của sức ép chính trị cả ở trong và ngoài nước về tình hình nhân quyền ở Indonesia, đặc biệt là sau khi ủy ban Nhân quyền LHQ (nay là Hội đồng Nhân quyền LHQ) ra nghị quyết số 1993/97 bày tỏ quan ngại sâu sắc về các cáo buộc vi phạm nhân quyền nghiêm trọng ở Indonesia.

Komnas HAM là một cơ quan độc lập, có địa vị ngang bằng với các cơ quan nhà nước khác,6 có nghĩa vụ trình báo cáo hàng năm về việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của mình, về tình hình nhân quyền và các vụ việc liên quan đã được giải quyết xử lý lên Hạ nghị viện, Tổng thống và gửi bản sao các báo cáo này cho Tòa án Tối cao (Điều 97 Luật số 39/1999).

Theo Điều 75 Luật số 39/1999, Komnas HAM có hai mục tiêu chính là:

(i) Phát triển các điều kiện thực thi quyền con người phù hợp với Ngũ luật (Pancasila), Hiến pháp 1945, Hiến chương LHQ, và Tuyên ngôn toàn thế giới về nhân quyền; (ii) tăng cường việc baro vệ và phát huy các quyền con người của người dân Indonesia và năng lực tham gia của họ vào một số lĩnh vực của đời sống xã hội. Để đạt được hai mục tiêu này, Komnas HAM được giao các thẩm quyền tổ chức học tập, nghiên cứu, phổ biến, giám sát và tham gia giải quyết các vấn đề về quyền con người (Biểu 76(1), Điều 89 Luật số 39/1999). Luật số 40/2008 về xóa bỏ phân biệt về chủng tộc và sắc tộc đã bổ sung thêm thẩm quyền của Komnas HAM trong việc ngăn ngừa sự phân biệt về chủng tộc và sắc tộc[4].

Để thực hiện chức năng bán tư pháp của mình (giám sát và tham gia giải quyết các vấn đề nhân quyền), Luật số 39/1999 giao cho Komnas HAM thẩm quyền rất rộng như quyền điều tra và đánh giá các vụ việc xảy ra trong xã hội có thể cấu thành hành vi vi phạm nhân quyên; quyền triệu tập đương sự (sub- poena) để giải quyết các vụ vi phạm nhân quyền; khảo sát địa điểm; làm trọng tài giữa các bên; gửi kiến nghị liên quan đến những trường hợp vi phạm nhân quyền tới Chính phủ và Hạ nghị viện;... Luật số 26/2000 về Tòa án nhân quyền đã tăng thêm quyền lực cho Komnas HAM bằng cách chỉ định đây là cơ quan duy  nhất có quyền điều tra các vụ vi phạm nhân quyền hàng loạt bao gồm cả tội diệt chủng và tội các chống nhân loại[5]

Về cơ cấu tổ chức, theo Luật số 39/1999, Komnas HAM gồm có Hội đồng toàn thể và Các tiểu ban, trong đó Hội đồng toàn thể bao gồm tất cả các thành viên của Komnas HAM và có thẩm quyền cao nhất. Các hoạt động của Komnas HAM đều được triển khai thực hiện thông qua Các tiểu ban. Komnas HAM còn có một Tổng Thư ký phụ trách các triển khai các hoạt động của mình (do một công chức không phải là thành viên của Komnas HAM đảm nhiệm). Komnas HAM có 35 thành viên được bầu bởi Hạ viện dựa trên kiến nghị của Komnas HAM và được Tổng thống chính thức thông qua. Các thành viên có nhiệm kỳ 5 năm và có thể được tái bổ nhiệm một lần, tuy nhiên cũng cỏ thể bị miễn nhiệm. Các thành viên bầu một Chủ tịch và 2 Phó chủ tịch.[6]

Báo cáo (của Asia Pacific Forum) cho thấy Komnas HAM hoạt động khá tích cực và nhận được nhiều kỳ vọng của công chúng trong việc giải quyết những khiếu nại về vi phạm nhân quyền. Tuy nhiên, thực tế cũng cho thấy Komnas HAM thường phải đối diện với những trở ngại và thách thức rất lớn cả bên trong lẫn bên ngoài (thể chế) của nó[7].

Malaysia:[8]

Ủy ban Nhân quyền Malaysia (SUHAKAM) được thành lập theo Đạo luật về ủy ban nhân quyền Malaysia năm 1999 (Đạo luật 597, được sửa đổi năm 2009 bởi Đạo luật A1353), chính thức ra mắt và đi vào hoạt động vào ngày 24/4/2000. Cổ 3 động lực cho việc thành lập SƯHAKAM đó là:12[9] (i) việc Malaysia tham gia tích cực với tư cách thành viên Hội đồng Nhân quyền LHQ (trước đây là ủy ban Nhân quyền LHQ) trong 3 giai đoạn 1993-1995, 1996- 1998 và 2001-2003; (ii) hiểu biết về nhân quyền trong xã hội được nâng cao, đồng thời chính phủ nhận thức được vai trò quan trọng của việc thành lập NHRIs; (iii) hai quốc gia láng giềng là Indonesia và Philippin đã thành lập NHRIs và Thái Lan đang trong tiến trình thành lập.

Theo Đạo luật 597, SUHAKAM chịu trách nhiệm trước Quốc hội thông qua việc nộp báo cáo hàng năm hoặc bất kỳ báo cáo đặc biệt nào khác lên Quốc hội (Mục 21). SUHAKAM có vị thế độc lập tương đối lớn với Chính phủ. Nó không phải nhận bất cứ chỉ thị nào của Chính phủ mà tự hoạt động theo cơ chế riêng (Mục 3, Mục 23).

Về cơ cấu tổ chức, SUHAKAM có không quá 20 ủy viên do Quốc vương bổ nhiệm trên cơ sở kiến nghị của Thủ tướng, trong đó Quốc vương sẽ chỉ định một ủy viên làm Chủ tịch và các ủy viên sẽ bầu một Phó chủ tịch. Các ủy viên được lựa chọn để bảo đảm sự cân bằng về giới và sự đa dạng về nền tảng tôn giáo, chính trị, sắc tộc và phải có kiến thức, kinh nghiệm thực tiễn về các vấn đề nhân quyền. Nhiệm kỳ của ủy viên là 3 năm và có thể tái bổ nhiệm một lần (Mục 5 Đạo luật A1353, Mục 6 Đạo luật 597). Các ủy viên có thể bị Quốc vương miễn nhiệm (Mục 10 Đạo luật 597) hoặc có thể từ nhiệm (Mục 11 Đạo luật 597).

Về chức năng của SUHAKAM, Mục 4(2) Đạo luật 597 quy định chi tiết như sau: (i) nâng cao nhận thức và tổ chức giáo dục về nhân quyền; (ii) tham mưu và hỗ trợ Chính £hủ trong việc xây dựng văn bản pháp luật, các chỉ thị và thù tục hành chính, đồng thời kiến nghị áp dụng các biện pháp cần thiết; (iii) kiến nghị Chính phủ ký kết hoặc gia nhập các điều ước và các văn kiện quốc tế khác trong lĩnh vực nhân quyền; (iv) diễu tra các đơn thư khiếu nại, tố cáo về những vi phạm nhân quyền[10].

Để thực hiện được các chứng năng trên, Mục 4(2) Đạo luật 597 quy định SUHAKAM có các quyền sau: (i) nâng cao nhận thức về quyền con người, tổ chức nghiên cứu thông qua các chương trình, hội thảo và hội nghị, phổ biến và tuyên truyền các kết quả nghiên cứu nàỵ; (ii) tham mưu cho Chính phủ và/hoặc các cơ quan có thâm quyền liên quan về các đơn thư khiếu nại, tố cáo chống lại các cơ quan này và đưa ra kiên nghỉ áp dụng những biện pháp thích hợp; (iii) nghiên cứu và xác minh mọi hành vi vi phạm nhân quyền; (iv) đi thăm các cơ sở giam giữ, phù hợp với các quy định của pháp luật về các cơ sở giam giữ và có các kiến nghị cần thiết; (v) ra các tuyên bố công khai về nhân quyền khi cần thiết; (vi) thực hiện các hoạt động khác nếu cần thiết.

Qua các báo cáo thường niên cho thấy, hoạt động của SUHAKAM là khá tích cực và có những thành công, “tuy nhiên vẫn còn nhiều thách thức trong việc khuyến khích Chính phủ thực hiện các khuyến nghị của cơ quan này, mà về bản chất nói chung không thuộc ưu tiên cao trong chương trình nghị sự chính trị”.[11] Báo cáo thường niên năm 2014 cũng cho thấy, qua 13 năm hoạt động, SƯHAKAM luôn nộp báo cáo thường niên lên Quốc hội, tuy nhiên chưa một báo cáo nào từng được thảo luận tại Quốc hội. Điều này cho thấy vai trò của SUHAKAM trong việc cải thiện tình hình nhân quyền ở Malaysia chưa cao và chưa được Quốc Hội coi trọng[12].

 Philippines:

Ủy ban Nhân quyền Philippỉnes (CHRP) được thành lập theo quy định tại Điều XIII Hiến pháp 1987 và hoạt động theo sắc lệnh số 163 ngày 5/5/1987 của Tổng thống. Việc thành lập CHRP là kết quả của cuộc trưng cau ý dân cho bản Hiến pháp mới năm 1987 mà đánh dấu sự sụp đổ của chinh quyền độc tài quân sự của Tổng thống Marcos.

Theo Hiến pháp 1987 và sắc lệnh số 163, CHRP là một cơ quan độc lập có các chức năng và quyền hạn cơ bàn như sau: (i) chủ động điều tra hoặc qua đơn thư khiếu nại, tố cáo về các hành vi vi phạm các quyền dân sự và chính trị;

(ii) Cung cấp các biện pháp pháp lý thích hợp nhằm bảo vệ, phòng ngừa, trợ giúp tất cả mọi người trên lãnh thổ Philippines và người Philippines cư trú ở nước ngoài khi quyền con người của họ bị vi phạm; (iii) đến thăm giám sát các cơ sở giam giữ, nhà tù; (iv) tổ chức các chương trình nghiên cứu, giáo dục và thông tin thường xuyên nhằm thúc đẩy việc tôn trọng quyền con người; (v) đề xuất với Quốc hội các biện pháp cần thiết nhằm thúc đẩy quyền con người, và bồi thường cho nạn nhân của những hành vi vi phạm nhân quyền, hoặc cho gia đình của những người này; (vi) theo dõi và giám sát sự chấp hành của Chính phủ Philippines đối với các nghĩa vụ trong các điều ước quốc tế về quyền con người;...

Về cơ cấu tổ chức, CHRP gồm một Chủ tịch và 4 ủy viên là công dân sinh ra tại Philippines, được Tổng thống bổ nhiệm với nhiệm kỳ 7 năm và không được tái nhiệm. Đa số thành viên CHRP là luật sư. sắc lệnh số 163 quy định các điều kiện rất nghiêm ngặt nhằm đảm bảo tính độc lập của các thành viên CHRP, như trong thời gian tại nhiệm không được phép đảm nhiệm bất kỳ cương vị, công việc hoặc tham gia thực hành bất cứ nghiệp vụ nào khác; lương sẽ không bị cắt giảm trong suốt thời gian tại nhiệm; … những điều kiện này nhằm đảm bảo họ sẽ không thể bị “ảnh hưởng” khi thực hiện chức năng và nhiệm vụ của mình, qua đó nâng cao vị thế và tính độc lập của CHRP với các cơ quan nhà nước khác.

Qua các báo cáo thường niên cho thấy, khối lượng công việc của CHRP là rất nhiều và cơ quan này cũng hoạt động rất tích cực thông qua các kế hoạch, chương trình hành động nhằm thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền ở Philippines. Tuy nhiên, do có nhiều yếu tố tác động như nguồn lực tài chính hạn hẹp, chưa có tiến trình đưa các thủ phạm vi phạm nhân quyên nghiêm trọng ra công lý, tình trạng miễn trừ/không bị trừng phạt (impunity) khỏi những hành vi lạm dụng hoặc vi phạm nhân quyền nghiêm trọng,[13]... Những yếu tố này có tác động rat lớn tới CHRP, làm giảm tính hiệu quả của cơ quan này cũng như mức độ thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền ở Philippines.

Thái Lan:

Ủy ban Nhân quyền quốc gia Thái Lan (NHRCT được thành lập theo Hiến pháp năm 1997 và Đạo luật về ủy ban nhân quyền quốc gia năm 1999. NHRCT bắt đầu hoạt động từ tháng 7/2001, là một tổ chức độc lập với chức năng thúc đẩy và bảo vệ quyền của tất cả mọi người được ghi nhận trong Hiến pháp và phù hợp với các nghĩa vụ nhân quyền quốc tế của quốc gia.[14]

Theo Đạo luật năm 1999, NHRCT có những nhiệm vụ chính sau:[15] (i) thúc đẩy sự tôn trọng các quyền con người ở cả trong nước và quốc tế; (ii) đánh giá các hành động vi phạm nhân quyền hoặc (hành động) không phù hợp với nghĩa vụ nhân quyền quốc tế của quốc gia và đề xuất các biện pháp xử lý các cá nhân hoặc tổ chức có liên quan; (iii) nộp báo cáo thường niên về tình hình nhân quyền quốc gia lên Quốc hội và Chính phủ; (iv) đề xuất với Quốc hội và Chính phủ sửa đổi luật, các quy tắc hoặc quy định, và khuyến nghị chính sách nhằm mục đích thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền; (v) phổ biến thông tin và thúc đẩy giáo dục và nghiên cứu về nhân quyền; (vi) hợp tác và phối hợp với các cơ quan của chính phủ, NGOs và các tổ chức nhân quyền khác.

Hiến pháp năm 2007 đã trao thêm nhiệm vụ cho NHRCT là đưa các vụ việc và quan điểm của mình lên Tòa án Hiến pháp hoặc Tòa án Hành chính trong các trường hợp có các quy tắc, quy định pháp luật hoặc hành vi hành chính gây ảnh hưởng đến quyền con người, cũng như chất vấn về tính hợp hiến và hợp pháp của các quy định và hành vi đó nhằm mục tiêu thúc đẩy sự tôn trọng nhân quyền. NHRCT cũng có thể khởi kiện (tại tòa án) thay mặt cho người khiếu nại với mục đích tìm kiếm sự đền bù, khắc phục cho những người bị vi phạm nhân quyền nói chung.

Về cơ cấu tổ chức, Đạo luật năm 1999 quy định NHRCT có một Chủ tịch và 10 ủy viên do Nhà vua bổ nhiệm trên cơ sở ý kiến của Thượng viện. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 2007 đã sửa đổi lại, theo đó, quy định NHRCT gồm một Chủ tịch và 6 thành viên với nhiệm kỳ là 6 năm và chỉ làm việc một nhiệm kỳ (Mục256).

Trong 14 năm qua, NHRCT đã làm việc với các Chính phủ khác nhau và thực hiện những công việc quan trọng trong việc thúc đẩy và bảo vệ các quyền con người của công dân Thái Lan.[16] Báo cáo trong nhiệm kỳ đầu (từ 2001-2007) của NHRCT cho thấy, cơ quan này đã có nhiều đóng góp quan trọng cho hoạt động bảo vệ nhân quyền ở Thái Lan.[17] Tuy nhiên, kể từ thời điểm cuối tháng 9/2006 cho đến nay, tình hình chính trị ở Thái Lan có nhiều bất ổn đã làm ảnh hưởng không nhỏ tới hoạt động của NHRCT. Hiến pháp lâm thời năm 2014 của Thái Lan đã bỏ các quy định về NHRCT và ủy ban soạn thảo Hiến pháp hiện nay dự định sẽ sáp nhập NHRCT với Văn phòng Thanh tra Quốc hội Thái Lan (Ombudsman) để thành một cơ quan gọi tên là Văn phòng Thanh tra Quốc hội và Bảo vệ nhân quyền. Điều này gây nên những lo ngại bởi NHRCT và Ombudsman phục vụ những mục tiêu rất khác nhau; cùng với đó là lo ngại về khả năng bảo đảm tính độc lập và không thiên vị của cơ quan này.[18]

Trên đây là thông tin về các NHRIs tiêu biểu ở bốn quốc gia ASEAN (xem thêm bảng khái quát dưới đây):

So sánh Cơ quan nhân quyền quốc gia của 4 nước ASEAN[19]

      Ngoài bốn nước nêu trên, hiện trong số các nước Đông Nam Á còn có ủy ban Nhân quyền quốc gia Myanmar (MNHRC), được thành lập vào tháng 9/2011. Mặc dù được trao những nhiệm vụ giống như một NHRIs và được xác định là hoạt động theo Các nguyên tắc Paris,[20] nhưng chiếu theo Các nguyên tắc Pari thì MNHRC chưa đáp ứng được.[21] Một quốc gia khác là Đông Ti-mo (Timor-Leste) cũng đã thành lập một cơ quan có tên gọi là Văn phòng Thanh tra cho Nhân quyền và Công lý (The Office of the Provedor for Human Rights and Justice - PDHJ) theo Hiến pháp năm 2002 và Luật số 7/2004. Cơ quan này có phạm vi hoạt động rất rộng, bao trùm các vấn đề về nhân quyền, quản trị tốt/không làm đúng chức vụ và phòng chống tham nhũng.[22] Cà MNHRC và PDHJ hiện đều là thành viên của APF,[23] tuy nhiên, so với ủy ban nhân quyền 4 nước ASEAN đã nêu ở trên, MNHRC và PDHJ đều có những hạn chế lớn cả về tổ chức và hoạt động.

3. Một số kinh nghiệm cho Việt Nam

Nếu xét đúng theo Các nguyên tắc Pari, có thể khẳng định rằng Việt Nam hiện nay chưa có NHRIs. Một số cơ quan như ủy ban vì sự tiến bộ của phụ nữ, ủy ban dân tộc (của Chính phủ), Hội đồng dân tộc và Ban Dân nguyện (của Quốc hội),... mặc dù có chức năng thực hiện một số hoạt động giống NHRIs, nhưng không thể được coi là NHRIs bởi không phù hợp với Các nguyên tắc Pari ở nhiều điểm cốt lõi (về tính độc lập và chức năng, nhiệm vụ). Ngoài ra, ở Việt Nam hiện nay còn có Ban chỉ đạo về nhân quyền của Chính phủ (có chi nhánh ở tất cả các tỉnh). Tuy nhiên, các cơ quan này chủ yếu gồm những cán bộ không chuyên trách và thường chú trọng đến khía cạnh an ninh hoặc đối ngoại, do đó, chúng cũng không thể được coi là NHRIs.

Trong những năm gần đây, Nhà nước Việt Nam đã đưa ra những cam kết chính trị mạnh mẽ về tăng cường bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền, trong đó bao gồm việc ủng hộ thành lập một NHRIs. Điều này thể hiện cụ thể qua các cam kết khi Việt Nam ứng cử làm thành viên Hội đồng Nhân quyền LHQ và việc chấp thuận khuyến nghị của một số quốc gia về việc thành lập NHRIs trong tiến trình Kiểm điểm Định kỳ Phổ quát (UPR) chu kỳ 2 năm 2014. Tuy nhiên, cho đến nay vẫn chưa có kế hoạch cuối cùng về việc thành lập NHRIs ở Việt Nam. Nguyên nhân chính có lẽ do Việt Nam chưa có nhận thức toàn diện, chính xác về cơ chế này nên chưa rõ sẽ thành lập và vận hành nó như thế nào.

Một câu hỏi được đặt ra là Việt Nam có nên thành lập NHRIs không? Qua những phân tích về các quốc gia Đông Nam Á kể trên, có thể thấy nhu cầu thành lập NHRIs ở các quốc gia này xuất phát từ hai lý do chính, đó là: thứ nhất, sức ép từ phía cộng đồng quốc tế (qua quá trình hội nhập thế giới) với việc cải thiện tình hình nhân quyền ở các quốc gia này; thứ hai, người dân, qua quá trình dân chủ hóa trong nước, tạo áp lực lên chính quyền phải quan tâm và giải quyết các vấn đề nhân quyền. Việt Nam hiện nay cơ bản cũng nằm trong những điều kiện tương tự, vì thế việc thành lập NHRIs là cần thiết. Ngoài ra, nhu cầu thành lập NHRIs ở Việt Nam còn cần thiết bởi các lý do khác như sau:

Thứ nhất; thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền là một nghĩa vụ quốc tế và đươc coi là cần thiết để đảm bảo sự tồn tại của các nhà nước trên thế giới. Thực tế cho thấy, thời gian qua Việt Nam luôn nỗ lực trong việc tăng cường các cam kết quốc tế về thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền trong nước bằng việc tham gia các điều ước quốc tế về quyền con người, tích cực tham gia các cơ chế nhân quyền khu vực ASEAN và LHQ, các diễn đàn đối thoại, hợp tác về nhân quyền,... Để thực hiện được những nghĩa vụ và các cam kết (về nhân quyền), cần phải có cơ chế và bộ máy phù hợp mà thực tiễn trên thế giới cho thấy NHRIs là một cấu phần không thể thiếu trong cơ chế, bộ máy đó.

Thứ hai, cũng giống như các quốc gia trong khu vực và trên thế giới, Việt Nam đã, đang và sẽ tiếp tục đối mặt và phải giải quyết ngày càng nhiều hơn các vấn đề về nhân quyền ở tất cả các cấp độ (quốc gia, khu vực và quốc tế). Điều này đòi hỏi phải sớm hoàn thiện cơ chế, bộ máy hiện có về thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền mà hiện đang thiếu một cấu phần cơ bản là NHRIs. Trong báo cáo UPR chu kỳ 2, Việt Nam đã chi ra một số thách thức đang gặp phải như:[24] khuôn khổ pháp luật chưa đồng bộ, chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tế; năng lực xây dựng thể chế, quản lý, điều hành, tổ chức thực thi pháp luật và tuyên truyền pháp luật triển khai còn nhiều khó khăn, bất cập; người dân chưa nhận thức đầy đủ về các quy định pháp luật về quyền của mình để thực hiện một cách đầy đủ và hiệu quả; cơ chế kiểm tra, đôn đốc thực hiện các quy định của pháp luật còn lỏng lẻo, dẫn đến tình trạng vi phạm chưa được phát hiện và xử lý kịp thời;...

Thứ ba, trong quá trình, ứng cử làm thành viên Hội đồng Nhân quyền Liên hợp quốc vào năm 2013, Việt Nam đã nêu ra 14 cam kết, trong đó có (cam kết số 3) là “Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật và tư pháp, xây dựng nhà nước pháp quyền, củng cố các tổ chức quốc gia bảo vệ nhân quyền, trong đó có việc thành lập một cơ quan nhân quyền quốc gia”.[25] Cho đến thời điểm hiện nay, Việt Nam đã trở thành thành viên của Hội đồng Nhân quyền và đã thực hiện được một số cam kết, bao gồm việc tham gia hai Công ước về chống tra tấn (cam kết sổ 13) và Công ước về quyền của người khuyết tật (cam kết số 14)[26], nhưng vẫn cần tiếp tục thực hiện một số cam kết khác với cộng đồng quốc tế, trong đó có việc thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia[27].

[28]Nếu Việt Nam thành lập NHRIs, thì với vị thế đặc biệt của nó, đây sẽ là cơ quan hữu ích giúp cho nhà nước giải quyết được các yêu cầu khách quan và chủ quan kể trên, bởi cơ quan này có thể: (i) cung cấp những tư vấn và trợ giúp độc lập, khách quan, có tính xây dựng cho nhà nước trong việc thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền; (ii) đáp ứng nhu cầu hội nhập quốc tế, làm tăng uy tín của nhà nước trên trường quốc tế; (iii) là đầu mối cung cấp thông tin khách quan, tin cậy cho cộng đồng quốc tế về tình hình nhân quyền ở Việt Nam; (iv) làm trung gian giúp giảm thiểu và hóa giải những bất đồng giữa Chính phủ - xã hội dân sự và giữa Chính phủ - cộng đồng quốc tế trong vấn đề nhân quyền.

Về dạng thức, việc thành lập NHRIs ở Việt Nam đòi hỏi phải có thêm những nghiên cứu chuyên sâu, tuy nhiên, kinh nghiệm từ các nước Đông Nam Á đã có cơ quan này cho thấy, thành lập dưới dạng một ủy ban Nhân quyền quốc gia là phù hợp hơn cả. Tuy nhiên, gợi ý này không đồng nghĩa với sự giới hạn về số lượng. Việt Nam có thể thành lập nhiều hơn một NHRIs nếu có các điều kiện khách quan và chủ quan phù hợp (như Thái Lan có cả NHRCT và Ombudsman).

Về mối quan hệ với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước, ủy ban Nhân quyền quốc gia có thể đặt dưới sự quản lý của Quốc hội hoặc Chính phủ, trong đó, chúng tôi nghiêng về hướng đặt dưới sự quản lý của Quốc hội.[29] Thực tiễn NHRIs ở các quốc gia Đông Nam Á kể trên cho thấy, trong giai đoạn đầu thành lập, các Cơ quan này chưa thể có sự độc lập tương đối đối với các Chính phủ (nhánh hành pháp), mà phải sau một khoảng thời gian hoạt động từ 5-10 năm, sự độc lập tương đối mới dần được hình thành.

Về chức năng và thầm quyền, ủy ban Nhân quyền quốc gia sẽ là một cơ quan đầu mối về nhân quyền và có chức năng giám sát, tham vấn cho các cơ quan nhà nước khác trong việc xây dựng, triển khai các chính sách, pháp luật có liên quan đến nhân quyền; và theo thời gian, chức năng và thẩm quyền của cơ quan này sẽ dần được điều chỉnh mở rộng (bao gồm chức năng bán tư pháp).

Về cơ sở pháp lý, theo kinh nghiệm các nước Đông Nam Á kể trên, ủy ban Nhân quyền quốc gia nên được thành lập theo một đạo luật của Quốc hội. Điều này sẽ giúp khăng định được vị trí, vai trò của cơ quan này trong đời sống chính tri, xã hội của đất nước cũng như để tạo được uy tín, sự tin tưởng (đối với cơ quan này) từ phía dư luận trong nước và cộng đồng quốc tế.

Trên đây chỉ là một số kiến nghị mang tính gợi mở. Việc thành lập NHRIs ở Việt Nam cần thêm những nghiên cứu chuyên sâu khác. Mặc dù cùng nằm trong khu vực ASEAN và có nhiều nét tương đồng về văn hóa, song Việt Nam lại có sự khác biệt rất lớn về hệ thống chính trị. Do đó, tuy chia sẻ tính cấp thiết và những vấn đề cơ bản, NHRIs được thành lập ở Việt Nam có thể có những đặc thù so với ở các nước ASEAN khác./.