Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam
  • Thư viện điện tử và kho tin
  • Đề tài nghiên cứu cấp bộ
  • Đề tài nghiên cứu cấp nhà nước
  • Tham khảo tạp chí
  • Sách toàn văn
  • Thư điện tử
  • Chính phủ
  • left_banner_HTQT (1)

Giao đất, giao rừng: Công cụ quản lý rừng bền vững

11/06/2019 - Số lượt xem: 99

Trần Thị Tuyết, Lê Thu Quỳnh, Nguyễn Thị Loan

 

Tóm tắt: Giao đất, giao rừng là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước, giữ vai trò định hướng cho ngành lâm nghiệp từng bước ổn định và khẳng định vị thế trong tiến trình phát triển và hội nhập theo hướng phân quyền quản lý. Kết quả thực hiện chính sách cho đến nay đã đạt được những thành tựu khả quan, góp phần từng bước nâng cao chất lượng tài nguyên rừng, đảm bảo chức năng phòng hộ, đa dạng sinh học và nguồn vốn sinh kế cho người dân. Tuy nhiên, để thực thi hiệu quả hơn chính sách này đòi hỏi ngành lâm nghiệp phải có chiến lược phù hợp với từng bối cảnh hướng tới mục tiêu quản lý bền vững rừng, sao cho vừa khắc phục được thách thức vừa đạt được mục tiêu của chiến lược phát triển lâm nghiệp Việt Nam.

Từ khóa: Giao đất, giao rừng, quản lý rừng bền vững, rừng.

 

FOREST LAND ALLOCATION: THE TOOL OF SUSTAINABLE FOREST MANAGEMENT

Abstract: A forest land allocation is a major policy of the Party and the State, which plays orientation role for the forestry sector to aim at gradually stability and strengthened its position in the process of development and integration in the direction of management decentralization. Until now, there has made remarkably encouraging progress, contributing to improve the quality of forest resource, ensuring protective capacity, biodiversity and livelihood capital for the locals. Nevertheless, in order to implement more effectively this policy, the forestry sector needs to have the appropriate strategies and solutions to each context towards a sustainable forest management to overcome the obstacles and complete the goals of forestry strategy in Vietnam.

Keywords: Forest land allocation, sustainable forest management, forest.

 

1. Mở đầu

Giao đất, giao rừng là một trong những công cụ quản lý rừng hiệu quả, đảm bảo việc duy trì, khôi phục độ che phủ rừng và nâng cao chất lượng đa dạng sinh học, năng lực phòng hộ thông qua thực thi quyền sở hữu, quyền sử dụng đất, rừng theo qui định của pháp luật với chủ trương thúc đẩy giải pháp đảm bảo tính “có chủ” của từng diện tích đất lâm nghiệp; đồng thời cải thiện nguồn vốn sinh kế, thu nhập của người dân sinh sống bằng nghề rừng.

Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đã đạt được, công tác giao đất, giao rừng đang đứng trước nhiều thách thức bởi thiếu qui định chi tiết, một số nội dung còn bất cập trong quá trình triển khai thực tế tại địa phương; cũng như nhận thức, năng lực quản lý của các cơ quan thực thi và chủ rừng còn hạn chế. Vì vậy, để tăng cường thực thi hiệu quả công tác giao đất, giao rừng, góp phần thiết thực vào quản lý rừng bền vững, trở thành công cụ xóa đói giảm nghèo ở vùng sản xuất lâm nghiệp cần phải có những nghiên cứu tổng hợp, cụ thể về các điều kiện liên quan, từ đó đề xuất các giải pháp, công cụ triển khai mang tính đồng bộ, khả thi hơn.

Để có cái nhìn tổng quan về kết quả triển khai công tác giao đất, giao rừng ở Việt Nam, bài viết tập trung tổng quan một số vấn đề cốt lõi có liên quan, từ đó gợi mở một số đề xuất nhằm thực thi hiệu quả công tác giao đất, giao rừng hướng đến mục tiêu phát triển lâm nghiệp bền vững ở Việt Nam.

2. Dữ liệu và phương pháp nghiên cứu

Dữ liệu nghiên cứu: Để tiến hành phân tích các nội dung liên quan đến công tác giao đất, giao rừng, các nguồn tài liệu sau đã được sử dụng: (1) Các công trình khoa học đã được công bố; (2) Các văn bản mang tính pháp quy của các cơ quan quản lý Nhà nước; (3) Dữ liệu nghiên cứu  của  đề  tài  cấp  Bộ  theo  Hợp  đồng  số 219/HĐKH-KHXH, ngày 18/12/2018.

Phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp tổng hợp và phân tích tư liệu: trên cơ sở các tài liệu thu thập, nhóm tác giả tiến hành nghiên cứu tìm hiểu các vấn đề có liên quan đến giao đất, giao rừng và kết quả đạt được nhằm hướng đến mục tiêu quản lý rừng bền vững, từ đó chuẩn hóa các dữ liệu nhằm xây dựng luận cứ, cách tiếp cận nghiên cứu một cách đồng bộ.

- Phương pháp so sánh: Trên cơ sở chuẩn hóa các dữ liệu, tiến hành so sánh các kết quả đạt được giữa các giai đoạn, giữa chính sách và thực thi, giữa các vùng lãnh thổ. Các kết quả phân tích so sánh là cơ sở cho đánh giá thực trạng, cùng với kết quả tham vấn từ các nhà khoa học, các nhà quản lý sẽ là cơ sở đề xuất các khuyến nghị nhằm thúc đẩy tiến trình triển khai hiệu quả công tác giao đất, giao rừng ở Việt Nam.

3. Kết quả nghiên cứu

3.1. Vai trò của giao đất, giao rừng trong quản lý rừng bền vững

Giao đất, giao rừng giữ vai trò cần thiết trong tiến trình hướng đến mục tiêu quản lý rừng bền vững, tạo nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội, duy trì đa dạng sinh học và hỗ trợ môi trường sống trên cơ sở phân quyền quản lý. Giao đất, giao rừng được xem là công cụ thu hút các thành phần trong xã hội tham gia vào quản lý rừng, góp phần hạn chế các tác động tiêu cực, tăng cường chất lượng tài nguyên rừng và giảm tải cho lực lượng quản lý Nhà nước, đồng thời từng bước cải thiện sinh kế dân cư. Thực vậy, giao đất, giao rừng với việc trao quyền và bảo đảm quyền sở hữu, sử dụng là điều kiện, tiền đề cho sản xuất ổn định bởi sự duy trì và gia tăng nguồn vốn sinh kế của các thành phần kinh tế thông qua cải thiện tư liệu sản xuất, đảm bảo cơ hội đầu tư phát triển, kết hợp với sự hỗ trợ về mặt tài chính, kiến thức và vật chất đã giúp các chủ thể thay đổi nhận thức, gia tăng giá trị rừng theo hướng bền vững. Chính vì vậy, đây là giải pháp tích cực được nhiều quốc gia áp dụng để nâng cao chất lượng rừng.

Philippines – đầu thế kỷ XX, là một trong số 18 quốc gia có tỷ lệ đa dạng sinh học cao trên toàn cầu với 21 triệu ha rừng; tuy nhiên, đến cuối thế kỷ, diện tích rừng tự nhiên suy giảm chỉ còn chưa đến 5 triệu ha, trở thành điểm nóng về suy giảm đa dạng sinh học mà nguyên nhân chính là khai thác quá mức, quản trị yếu kém. Để giải quyết tình trạng này, từ cuối thập kỷ 1980, Chính phủ Philippines đã nỗ lực thực thi các giải pháp, trong đó giao đất rừng đi kèm với các chính sách hỗ trợ gắn kết với ổn định sinh kế dân cư trên cơ sở thay đổi cách tiếp cận trong quản lý, từ: “bảo vệ, cấm và phạt” sang “bảo vệ, tham  gia  và  lợi  ích”,  đồng thời  chuyển  các nguồn lực tài nguyên sang các nhóm cộng đồng, cá nhân quản lý nhằm thúc đẩy sự tham gia của xã hội và xóa đói giảm nghèo1 theo nguyên tắc “Thúc đẩy công bằng xã hội thông qua dân chủ hóa tiếp cận và hưởng dụng rừng2. Cùng với việc thực thi Chương trình Phủ xanh Quốc gia (National Greening Programe) nhằm mục tiêu phục hồi rừng đến năm 2028, trong đó giai đoạn 2011-2017 đã trồng trên 1,8 triệu ha đất lâm nghiệp, tạo 4,02 triệu việc làm. Năm 2017, gần 90% diện tích đất lâm nghiệp đã được sở hữu bởi các tổ chức, cá nhân (14,2 triệu ha); diện tích đất lâm nghiệp có rừng che phủ đạt trên 7 triệu ha,  trong đó,  diện  tích  rừng làm  chức  năng phòng  hộ  -  dự  trữ  đầu  nguồn  chiếm  38,1% (2.675.687 ha)3.

Ở Việt Nam, giao đất, giao rừng được triển khai từ những năm 1980 theo chủ trương “làm cho mỗi khu đất, mỗi cánh rừng, mỗi quả đồi đều có người làm chủ”4 với kỳ vọng ngăn chặn nạn phá rừng, nâng cao độ che phủ, chất lượng rừng và xóa đói giảm nghèo; kết hợp với sự thay đổi chính sách sở hữu đất đai, chính sách hưởng dụng rừng đã góp phần tạo nguồn động lực yên tâm quản lý, sản xuất. Kết quả của công tác giao đất, giao rừng đã bước đầu đạt được mục tiêu: đảm bảo an ninh môi trường, cải thiện chất lượng tài nguyên rừng; phát triển lâm nghiệp theo hướng sản xuất hàng hóa, tạo thị trường đất đai và tạo việc làm, qua đó cải thiện nguồn vốn sinh kế và thu nhập cho người dân, nhất là dân cư sống dựa vào rừng.

Giao đất, giao rừng là một trong những hình thức cơ bản tăng cường tính trách nhiệm trong phát triển vốn rừng và phân bổ công bằng các lợi ích rừng. Mặc dù, vẫn còn một số vấn đề bất cập cần được khắc phục nhưng giao đất, giao rừng vẫn được các quốc gia xem là công cụ quan trọng để tiến tới mục tiêu: đảm bảo thực thi hiệu quả chiến lược phát triển vốn rừng, cải thiện sinh kế dân cư theo hướng bền vững, từng bước triển khai các giải pháp quản trị rừng bền vững và là cơ sở cụ thể hóa các sáng kiến về lâm nghiệp, như: chứng chỉ rừng, cơ chế thị trường nhằm khai thác dịch vụ môi trường của rừng và quản lý rừng bền vững.

3.2. Thực trạng triển khai chính sách giao đất, giao rừng ở Việt Nam

3.2.1. Khung pháp  liên quan đến giao đất, giao rừng

Giao đất, giao rừng là chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước nhằm tạo sự chuyển đổi cơ cấu kinh tế, xã hội ở địa bàn nông thôn, đồng thời nâng cao tính trách nhiệm của người dân trong công tác bảo vệ, phát triển rừng. Đối với khu rừng đặc dụng, chính sách này được cụ thể bằng các hợp đồng khoán bảo vệ giữa “chủ rừng” với các cá nhân, tổ chức theo qui định của pháp luật trên cơ sở các văn bản pháp qui mang tính định hướng. Cụ thể:

Trước năm 1986, Nhà nước đã có chủ trương giao đất, giao rừng cho hợp tác xã và nhân dân phát triển sản xuất nông, lâm nghiệp, nhất là khi các Quyết định của Hội đồng Bộ trưởng được ban hành, như: Quyết định số 184-HĐBT, ngày 06/11/1982;   Thông   tư   hướng   dẫn   số   46-TT/HTX  ngày  13/12/1982  và  Chỉ  thị  29  - CT/TW ngày 12/11/1983 của Ban Bí thư khóa V thì công tác giao đất, giao rừng được đẩy mạnh. Tuy nhiên, các chính sách này còn mang nặng tính bao cấp, thực thi theo kế hoạch và chỉ tiêu được giao, chủ yếu tập trung giao đất, giao rừng cho các tổ chức Nhà nước. Kết quả, diện tích che phủ rừng tiếp tục suy giảm, chỉ đạt khoảng 28% trong giai đoạn 1976-1985.

Sau năm 1986, bước vào thời kỳ đổi mới, nền kinh tế chuyển từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung sang cơ chế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, coi kinh tế hộ gia đình là đơn vị kinh tế cơ bản tự chủ. Đồng thời, ngành lâm nghiệp đã có bước chuyển từ lâm nghiệp Nhà nước sang lâm nghiệp xã hội, người dân trở thành một trong những lực lượng thiết yếu bảo vệ, phát triển vốn rừng cả về chất và lượng. Trong bối cảnh đó, nhiều văn bản pháp qui đã được ban hành nhằm đẩy mạnh công tác giao đất, giao rừng, chú trọng nhiều hơn đến các thành phần tư nhân, hộ gia đình phù hợp với Luật Đất đai, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng. Theo đó, Nhà nước giao đất, giao rừng cho các tổ chức, cá nhân bảo vệ, chăm sóc, nuôi trồng, khai thác và tận dụng sản phẩm của rừng, tạo điều kiện cho dân cư ở vùng có rừng, đất rừng sinh sống và làm giàu bằng kinh doanh tổng hợp các thế mạnh của rừng.

Luật Đất đai cho phép thời hạn giao đất lên tới 50 năm với đầy đủ các quyền liên quan đến đất đai. Luật Bảo vệ và Phát triển rừng qui định rõ hơn về quyền làm chủ rừng, những quyền hạn và trách nhiệm của người dân khi được giao đất, giao rừng. Đối với từng loại rừng theo chức năng, Luật đưa ra những qui định phù hợp, vừa đảm bảo phát triển vốn rừng vừa ổn định đời sống và sinh kế dân cư. Chẳng hạn: đối với rừng phòng hộ: người dân được phép khai thác các loại lâm sản ngoài gỗ mà không làm ảnh hưởng đến khả năng phòng hộ của rừng; đối với rừng sản xuất: chủ rừng phải có kế hoạch, biện pháp phục hồi, phát triển rừng, đồng thời nâng cao hiệu quả kinh tế của rừng. Luật cũng thể chế hóa, là căn cứ ban hành các văn bản thực thi hiệu quả giao đất, giao rừng, cho thuê đất lâm nghiệp cho các chủ thể sử dụng ổn định, lâu dài vào mục đích lâm nghiệp thông qua các Nghị định, Quyết định, Thông tư khác nhau. Điển hình, như: Nghị định  02/1994/NĐ-CP  ngày 15/01/1994;  Nghị định  số  163/1999/NĐ-CP ngày 16/11/1999, Quyết định 146/2005/QĐ-TTg ngày 15/6/2005… kết hợp với các văn bản thực thi Luật Đất đai, như: Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 và các chính sách hỗ trợ đã giúp người dân, cộng đồng và các tổ chức tiếp cận nhiều hơn đến quyền sở hữu, quyền sử dụng đất đai và sản phẩm rừng.

Như vậy, với việc thay đổi quan điểm, nhận thức trong phân quyền quản lý lâm nghiệp đã mở rộng đối tượng được giao đất, giao rừng, thu hút được mọi thành phần kinh tế tham gia vào bảo vệ, phát triển rừng, điều này phù hợp với chủ trương phát triển nền kinh tế thị trường đa thành phần theo định hướng xã hội chủ nghĩa, góp phần quan trọng trong cải thiện độ che phủ và chất lượng rừng, góp phần giữ vững vị trí quan trọng của ngành lâm nghiệp trong quá trình phát triển đất nước.

3.2.2. Kết quả triển khai chính sách giao đất, giao rừng ở Việt Nam

Công tác giao đất, giao rừng cho các chủ thể quản lý, sử dụng được thực hiện hiệu quả bởi sự tham gia của nhiều thành phần kinh tế, nhất là chủ thể ngoài nhà nước đang có xu hướng quản lý, sử dụng đất lâm nghiệp gia tăng. Cụ thể: thành phần kinh tế hộ gia đình trong giai đoạn 2000-2017 luôn sở hữu trên 20% diện tích đất lâm nghiệp được giao, gia tăng mạnh mẽ trong giai đoạn 2000-2010 với mức tăng trung bình 248,7 nghìn ha/năm (năm 2010 chiếm gần 30% tổng diện tích đất lâm nghiệp); sang giai đoạn 2010 -2017 diện tích đất lâm nghiệp được giao cho các hộ gia đình tương đối ổn định.

Bảng 1. Cơ cấu quản lý, sử dụng đất lâm nghiệp giai đoạn 2000-2017 (1.000 ha)

Năm

Diện tích đất theo đối tượng sử dụng

Diện tích đất theo đối tượng quản lý

Hộ gia đình

Tổ chức

Cộng đồng

dân 

UBND 

Tổ chức phát

triển quĩ đất

Cộng đồng

dân 

2000

1.968,3

6.426,0

 

1.411,4

9.805,7

 

2010

4.454,8

7.379,6

229,6

2.748,0

 

513,6

2015

3.998,6

7.853,1

318,3

2.071,0

0,5

681,7

2017

4.006,0

7.867,2

323,7

2.119,1

0,4

593,4

Nguồn: Thủ tướng Chính phủ, 2001; Bộ TN&MT, 2007, 2011, 2017, 2018

Đối với diện tích đất lâm nghiệp có rừng có sự chuyển biến khá rõ trong giai đoạn 2001 – 2017 giữa các chủ thể quản lý, sử dụng. Cụ thể: Diện tích rừng của các chủ thể nhà nước có xu hướng tăng đối với Ban quản lý rừng và UBND xã khoảng gần 3 triệu ha/chủ thể, tăng mạnh nhất vào giai đoạn 2001-2010 khoảng 2 triệu ha/chủ thể. Tính đến năm 2017, các chủ thể nhà nước quản lý, sử dụng 2/3 diện tích rừng (70% diện tích rừng tự nhiên và 48% diện tích rừng trồng), chủ yếu tập trung ở các Ban quản lý rừng với chức năng duy trì đa dạng sinh học và phòng hộ môi trường khoảng 5 triệu ha (chiếm 75% diện tích rừng do nhà nước quản lý; 35% tổng diện tích rừng cả nước). Diện tích rừng do các chủ thể khác quản lý, sử dụng có xu hướng giảm, giảm mạnh nhất là doanh nghiệp nhà nước giảm khoảng 1,6 triệu ha.

Đối với các chủ thể ngoài nhà nước, diện tích rừng do cộng đồng quản lý tăng mạnh khoảng 600 nghìn ha; chủ thể là hộ gia đình có sự biến động, xu hướng tăng trong giai đoạn 2001-2010 khoảng 693 nghìn ha, xu hướng giảm nhẹ trong giai đoạn 2010-2017 khoảng gần 500 nghìn ha. Tính đến năm 2017, các chủ thể ngoài nhà nước sử dụng 1/3 diện tích, trong đó chiếm tỷ lệ lớn nhất là thành phần kinh tế hộ gia đình chiếm 20% tổng diện tích rừng cả nước.

Như vậy, với việc triển khai chủ trương giao đất, giao rừng cho các chủ thể sử dụng ổn định, lâu dài vào mục đích lâm nghiệp đã phát huy được hiệu quả trong sử dụng, cải thiện năng suất rừng, cụ thể: Tại các tỉnh Đông Bắc bộ, tuổi khai thác từ 5-7 năm, năng suất bình quân khoảng 17 m3/ha/năm, tăng khoảng 2 m3/ha/năm so với năm 2013 (tăng 13%); Tại các tỉnh Bắc Trung bộ và Nam Trung bộ: tuổi khai thác từ 5 - 8 năm, năng  suất  bình  quân  25  m3/ha/năm,  tăng  3 m3/ha/năm so với năm 2013 (tăng 14%); góp phần nâng cao giá trị sản xuất toàn ngành lâm nghiệp, tăng bình quân 6,57%/năm trong giai đoạn 2013-2016 so với 5,03%/năm trong giai đoạn 2010-2012; năm 2017, tăng 6,6%5. Nhiều hộ gia đình đã phát huy tính chủ động sau khi nhận đất, tiến hành thực hiện các hoạt động đầu tư trồng rừng, từ đó góp phần nâng cao thu nhập cho hộ, góp phần trực tiếp làm tăng độ che phủ rừng.

Diễn biến diện tích rừng  chuyển biến tích cực:  Thảm  thực  vật  rừng  của  Việt  Nam  có những biến động lớn trong thời gian qua. Trước năm 1986, diện tích và độ che phủ rừng có xu hướng giảm, giảm mạnh nhất là giai đoạn 1976- 1985 gần 2 triệu ha rừng tự nhiên, độ che phủ rừng giảm 3,8%, so với năm 1943 giảm 13%, tốc  độ  mất  rừng  ở  giai  đoạn  từ  1943-1985 khoảng 105 nghìn ha/năm. Sang giai đoạn sau năm 1986, diện tích rừng tiếp tục giảm, năm 1990 độ che phủ chỉ đạt gần 28%, diện tích rừng tự nhiên giảm 600 nghìn ha so với năm 1985; tuy nhiên kể từ khi thực thi đồng bộ các chính sách bảo vệ, phát triển rừng, độ che phủ từng bước được cải thiện. Đến năm 2015, toàn quốc có trên 14 triệu ha rừng; độ che phủ đạt 40,84%

(năm 2017 đạt 41,45%). Việt Nam trở thành một trong những quốc gia trong khu vực có diện tích rừng ngày càng tăng, trung bình mỗi năm tăng trên 200 nghìn ha cho giai đoạn 2000- 2015, trong đó tăng mạnh nhất là diện tích rừng trồng trên 2,4 triệu ha (bình quân 161 nghìn ha/năm).

Bảng 2. Diễn biến diện tích rừng và độ che phủ rừng qua các thời kỳ

Năm

Tổng diện tích (1000ha)

Rừng tự nhiên (1000ha)

Rừng trồng (1000ha)

Độ che phủ (%)

1943

14.300

14.300

0

43,0

1976

11.168

11.077

92

33,8

1985

9.892

9.038

584

30,0

1990

9.175

8.430

745

27,8

2000

10.915

9.444

1.471

33,2

2005

12.617

10.283

2.334

37,0

2010

13.388

10.305

3.083

39,5

2015

14.062

10.176

3.886

40,84

2017

14.415

10.236

4.179

41,45

Nguồn: Bộ TN&MT, 2005; Bộ NN&PTNT, 2001, 2005, 2011, 2016, 2018

Tuy nhiên, diễn biến về diện tích các loại rừng theo chức năng không giống nhau, tùy thuộc vào từng giai đoạn với sự ưu tiên phát triển khác nhau. Trong giai đoạn 2000-2005, diện tích rừng phòng hộ và rừng đặc dụng có xu hướng tăng gần 1 triệu ha, rừng sản xuất diễn biến phức tạp có xu hướng giảm. Giai đoạn 2006-2010, diễn biến các loại rừng có xu hướng ngược lại, diện tích rừng sản xuất tăng mạnh, trung bình tăng khoảng 205 nghìn ha/năm, nâng tỷ lệ rừng sản xuất lên trên 48% tổng diện tích rừng cả nước. Rừng phòng hộ và rừng đặc dụng có xu hướng giảm khoảng 1,4 triệu ha. Giai đoạn 2011-2015 các loại rừng có diện tích tương đối ổn định, rừng đặc dụng và rừng sản xuất có xu hướng tăng nhẹ, rừng phòng hộ giảm gần 200 nghìn ha. Đây là xu hướng chuyển đổi hợp lý chức năng của các loại rừng nhằm mục đích đảm bảo an ninh môi trường và xóa đói giảm nghèo cho các hộ gia đình tham gia vào việc canh tác, sản xuất đất rừng.

Cùng với việc gia tăng diện tích rừng, chất lượng rừng cũng được duy trì, bảo tồn tốt hơn với tổng trữ lượng rừng năm 2016 đạt 1.182,81 triệu m3, tăng so với kỳ kiểm kê trước khoảng 370 triệu m3; trong đó Tây Nguyên, Bắc Trung bộ và duyên hải Nam Trung bộ, Đông Bắc có trữ lượng chiếm gần 87%. Ngoài ra, những khu rừng đặc dụng và phòng hộ được qui hoạch và quản lý hiệu quả đã góp phần quan trọng trong duy trì giá trị đa dạng sinh học, đảm bảo chức năng phòng hộ, nhất là vùng thượng nguồn lưu vực sông, suối.

Nhìn chung, với việc triển khai đồng bộ chính sách giao đất, giao rừng và cơ chế khuyến khích các chủ thể quản lý, sử dụng, phát triển, tiếp cận thị trường đã góp phần cải thiện chất lượng tài nguyên rừng, tăng thuần độ che phủ rừng hàng năm. Tuy nhiên, so với mục tiêu của kế hoạch phát triển kinh tế xã hội Việt Nam và kế hoạch sử dụng đất giai đoạn 2011-2015, độ che phủ chưa đạt yêu cầu, thấp hơn 2-3%; diện tích rừng còn thiếu 2,6 triệu ha (rừng phòng hộ: 1,3 triệu ha; rừng sản xuất: 1,2 triệu ha; rừng đặc dụng: 0,1 triệu ha)6. Đồng thời, diễn biến mất rừng vẫn diễn ra ở nhiều địa phương do chuyển đổi rừng sang  mục  đích  khác,  nhất  là  khu  vực  Tây Nguyên, đồng bằng sông Cửu Long, Bắc Trung bộ; diện tích được cấp chứng chỉ rừng – nhãn sinh thái của sản phẩm chế biến từ gỗ còn hạn chế (tính đến tháng 12/2017 có hơn 231 nghìn ha được cấp chứng chỉ FM/CoC) nên các sản phẩm của Việt Nam có giá trị thấp, khó tiếp cận với thị trường thế giới. Hơn nữa, công tác cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu đất diễn ra chậm, diện tích rừng được giao cho người dân đa số là rừng nghèo, nhưng chế độ hưởng lợi phụ thuộc vào sự tăng trưởng của rừng và phải sau thời gian dài; thực tế, tỷ trọng thu nhập từ lâm nghiệp trong hộ lâm nghiệp chỉ chiếm 25% tổng thu nhập với  diện tích  rừng quản lý nhỏ  hơn 3 ha/hộ). Đây chính là nguyên nhân dẫn đến tình trạng người dân không có động lực quản lý, bảo vệ, phát triển rừng7.

3.3. Một số gợi mở nhằm triển khai hiệu quả chính sách giao đất, giao rừng

Từ cách  tiếp  cận  phân  quyền  quản  lý tài nguyên rừng, đến nay, ngành lâm nghiệp đã có những thành tựu đáng khích lệ, vai trò của rừng đối với nền kinh tế, an ninh môi trường, xã hội đang ngày càng được khẳng định, đời sống của người dân từng bước được cải thiện góp phần quan trọng trong công cuộc xóa đói giảm nghèo. Trong giai đoạn tới, để phát huy được hiệu quả của công cụ giao đất, giao rừng đòi hỏi ngành lâm nghiệp phải có những giải pháp mang tính tổng thể, tính đột phá, tính bền vững, trong đó chú trọng đến một số khía cạnh sau:

Hoàn thiện hệ thống chính sách pháp luật liên quan đến giao đất, giao rừng cho các tổ chức, cá nhân nhằm thực hiện đường lối xã hội hóa lâm nghiệp trong công tác quản lý, bảo vệ rừng, phát huy quyền làm chủ thật sự của người dân địa phương, của cơ sở đối với công tác bảo vệ rừng. Để triển khai hiệu quả công tác giao đất, giao rừng gắn với phát triển sinh kế của người dân đòi hỏi phải thiết lập lâm phận quốc gia ổn định lâu dài và cắm mốc ranh giới trên thực địa phù hợp với từng giai đoạn, đảm bảo nguyên tắc ổn định của lâm phận. Cần có chính sách hưởng dụng lợi ích từ rừng phù hợp nhằm tạo nguồn thu nhập để “thoát đói nghèo” trên cơ sở phần diện tích trồng cây lương thực mang lại hiệu quả cao; đồng thời được cung cấp lương thực và khai thác các sản phẩm từ rừng hợp lý.

Cần thiết phải thực thi và bổ sung các chính sách giao khoán đất rừng, trong đó, nhấn mạnh đến:

(i) Trao quyền sở hữu lâu dài cho các chủ rừng, nhất là các hộ gia đình và cá nhân; (ii) quan tâm đến các chính sách hậu giao khoán đất rừng, cần thiết phải xây dựng các chính sách hỗ trợ tài chính, công nghệ, thị trường phù hợp với đặc thù nghề rừng và trình độ quản lý của người dân.

Tăng cường năng lực,  chế quản  nhà nước về giao đất, giao rừng: tăng cường hoàn thiện phân cấp quản lý và cơ chế phối hợp trong công tác giao đất, giao rừng, tránh tình trạng phải thực hiện nhiều lần trên cùng một diện tích bởi các đơn vị quản lý khác nhau gây lãng phí nguồn lực; thực hiện phân quyền nhiều hơn ở các cấp về rừng và đất lâm nghiệp. Đẩy nhanh công tác cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu đất để tạo điều kiện cho người dân được thực hiện các quyền theo qui định, góp phần huy động nguồn lực và hình thành thị trường đất đai trong phát triển rừng.

Hỗ trợ phát triển các  hình kinh tế, trong đó chú trọng mô hình nông lâm kết hợp trên đất lâm nghiệp nhằm giải quyết tình trạng thiếu vốn nuôi rừng trưởng thành theo hướng “lấy ngắn nuôi dài”; đa sản phẩm, đa chức năng gắn sản xuất với bảo vệ môi trường sinh thái theo các sáng kiến, như: REDD+, FLEGT… trên cơ sở xúc tiến thực hiện các công cụ kinh tế đảm bảo thu lại các giá trị dịch vụ môi trường, tăng thu nhập cho các chủ rừng.

Thúc đẩy các công cụ mềm trong ngành lâm nghiệp, trước hết ưu tiên thực thi bảo hiểm lâm nghiệp và chứng chỉ rừng, giao đất, giao rừng góp phần quan trọng gia tăng diện tích rừng sản xuất, trong đó các hộ gia đình là một mắt xích hình thành nguồn cung cấp nguyên liệu cho ngành chế biến gỗ. Tuy nhiên, để người dân yên tâm đầu tư phát triển sản xuất và nâng cao giá trị cho các sản phẩm lâm sản xuất khẩu cần thiết phải hỗ trợ, đẩy mạnh diện tích rừng trồng được bảo hiểm và cấp chứng chỉ, nhất là các hộ gia đình – đối tượng chiếm gần 30% diện tích rừng cả nước.

Tuyên truyền giáo dục để nâng cao nhận thức về giá trị kinh tế, sinh thái của rừng, khích lệ người dân tích cực tham gia quản lý, phát triển rừng.

4. Kết luận

Giao đất, giao rừng là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước, giữ vai trò định hướng cho ngành lâm nghiệp từng bước ổn định và khẳng định vị thế trong tiến trình phát triển và hội nhập. Đồng thời là công cụ huy động hiệu quả mọi thành phần trong xã hội tham gia vào công tác quản lý, sử dụng rừng, từ đó duy trì, bảo vệ và phát triển vốn rừng, trở thành một ngành kinh tế quan trọng góp phần ổn định nền kinh tế vĩ mô, cải thiện vốn sinh kế và thu nhập của người dân, nhất là người dân sống dựa vào rừng ở vùng sâu, vùng xa trên tinh thần “làm chủ” đất, rừng. Có thể nói, chính sách giao đất, giao rừng đã thể hiện tính linh hoạt, đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước, sự mong muốn của người dân. Tuy nhiên, để thực thi hiệu quả hơn công tác này, đòi hỏi ngành lâm nghiệp  cần khắc phục những thách thức, khó khăn với những giải pháp hợp lý, phù hợp với từng giai đoạn, từng lãnh thổ, qua đó khuyến khích, thu hút các tổ chức, cá nhân tham gia quản lý, bảo vệ, phát triển rừng, có như vậy nghề rừng mới hoàn thành được các mục tiêu và nhiệm vụ của mình./.

 

Chú thích:

Thông tin tác giả:

Trần Thị Tuyết, Lê Thu Quỳnh, Viện Địa lý nhân văn - Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam

Nguyễn Thị Loan, Viện Địa lý - Viện Hàn lâm Khoa học và Công nghệ Việt Nam

 

1 Ernesto S. Guiang and Gem Castillo (2005). Trends in forest ownership, forest resources tenure and institutional arrangements in the philippines: are they contributing to better orest management and poverty reduction? Prepared for FAO as one of a series of country- specific case studies from Asia

2 The Republic of the Philippines (1982) Letter of Instruction No. 1260 on consolidated the CTF, FOM and FAR into one comprehensive programme entitled the Integrated Social Forestry Programme (ISFP).

3 Forest Management Bureau of Republic of the Philippines (2018). 2017 Philippine Forestry Statistics.  http://forestry.denr.gov.ph/index.php/statistics/philippines-forestry-statistics

4 Ban Bí thư (1983). Chỉ thị 29-CT/TW, ngày 12/11/1983 về việc đẩy mạnh giao đất, giao rừng.

5 Thông báo số 362/TB-VPCP, ngày 16/8/2017 về hội nghị triển khai thực hiện Chương trình mục tiêu phát triển lâm nghiệp bền vững giai đoạn 2016-2020 và tổng kết 4 năm thực hiện dự án Tổng điều tra, kiểm kê rừng toàn quốc giai đoạn 2013-2016

6  Nghị quyết số: 10/2011/QH13 ngày 08 tháng 11 năm 2011Về Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2011-2015; Nghị quyết số 17/2011/QH13 ngày 22 tháng 11 năm 2011 Về quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 và kế hoạch sử dụng đất 5 năm (2011 - 2015) cấp quốc gia

7 Bộ NN&PTNT (2012), Báo cáo kết quả rà soát cơ chế, chính sách liên quan đến triển khai kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng giai đoạn 2012-2020 ; Bộ NN&PTNT (2017), Báo cáo Triển khai thực hiện Chương trình mục tiêu phát triển Lâm nghiệp bền vững giai đoạn 2016- 2020; tổng kết 04 năm thực hiện dự án Tổng điều tra, kiểm kê rừng toàn quốc; Bộ NN&PTNT (2015), Báo cáo tổng kết, đánh giá kết quả thực hiện nghị định số 01/CP ngày 04/01/1995 và nghị định số 135/2005/NĐ-CP, ngày 08/11/2005.

 

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1.    Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (2012), Báo cáo kết quả rà soát cơ chế, chính sách liên quan đến triển khai kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng giai đoạn 2012-2020

2.   Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (2015), Báo cáo tổng kết, đánh giá kết quả thực hiện Nghị định số 01/CP ngày 04/01/1995 và Nghị định số 135/2005/NĐ-CP, ngày 08/11/2005.

3.   Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (2017), Báo cáo Triển khai thực hiện Chương trình mục tiêu phát triển Lâm nghiệp bền vững giai đoạn 2016-2020; tổng kết 04 năm thực hiện dự án Tổng điều tra, kiểm kê rừng toàn quốc.

4.   Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (2002, 2011, 2016, 2018), Quyết định công bố hiện trạng rừng toàn quốc năm 2001, 2010, 2015, 2017.

5.   Bộ Tài nguyên và Môi trường (2007, 2011, 2017, 2018). Quyết định phê duyệt và công bố kết quả thống kê diện tích đất đai năm 2005, 2010, 2015, 2017.

6.  Quốc hội (2011), Nghị quyết số: 10/2011/QH13 ngày 08 tháng 11 năm 2011Về Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2011-2015; Nghị quyết số 17/2011/QH13 ngày 22 tháng 11 năm 2011 Về quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 và kế hoạch sử dụng đất 5 năm (2011 - 2015) cấp quốc gia

7.    Thủ tướng Chính phủ (2001), Quyết định số 24/2001/QĐ-TTg, ngày 01/3/2001 về phê duyệt kết quả tổng kiểm  đất đai năm 2000.

8.    Tô Xuân Phúc, Trần Hữu Nghị (2014), Báo cáo giao đất giao rừng trong bối cảnh tái  cấu ngành lâm nghiệp: Cơ hội phát triển rừng và cải thiện sinh kế vùng cao, Tropenbos International Vietnam, Huế, Việt Nam.

9.    Văn phòng Chính phủ (2017), Thông báo số 362/TB-VPCP, ngày 16/8/2017 về hội nghị triển khai thực hiện Chương trình mục tiêu phát triển lâm nghiệp bền vững giai đoạn 2016-2020 và tổng kết 4 năm thực hiện dự án Tổng điều tra, kiểm kê rừng toàn quốc giai đoạn 2013-2016.

10.  Ernesto S. Guiang and Gem Castillo (2005), Trends in forest ownership, forest resources tenure and institutional arrangements in the philippines: are they contributing to better orest management and poverty reduction? Prepared for FAO as one of a series of country-specific case studies from Asia

11.  Forest Management Bureau of Republic of the Philippines (2018). 2017 Philippine Forestry Statistics

12.  The Republic of the Philippines (1982), Letter of Instruction No. 1260 on consolidated the CTF, FOM and FAR into one comprehensive programme entitled the Integrated Social Forestry Programme (ISFP).

 

Nguồn: Tạp chí Nghiên cứu Địa  nhân văn, số 1(24)  Tháng 3/2019

 

 

Các tin đã đưa ngày: