Lương Hồng Hạnh1
Tóm tắt: Năm 2011, trận động đất, sóng thần miền Đông đã đẩy Nhật Bản vào một cuộc khủng hoảng lớn chưa từng có kể từ sau Chiến tranh thế giới thứ Hai. Đối mặt với thảm họa này, hệ thống quản lý thảm họa của Nhật Bản đã thể hiện được những ưu điểm vượt trội so với nhiều quốc gia ít có kinh nghiệm về ứng phó thảm họa; mặt khác, thảm họa cũng làm lộ ra những lỗ hổng vốn có trong hệ thống hiện hành. Bài viết này chỉ ra những thành tựu mà Nhật Bản đã đạt được và những thách thức mà Nhật Bản cần vượt qua để nâng cao năng lực quản lý thảm họa có thể xảy ra trong tương lai.
Từ khóa: Quản lý thảm họa, ứng phó thảm họa, động đất, sóng thần, miền Đông Nhật Bản
Abstract: In 2011, The Great East Japan Earthquake caused the toughest and the most difficult crisis for this country after the end of World War II. Facing this shocking event, the system of disaster management of Japan proved its superior advantages compared to those of countries that have less experience in disaster response. However, the event also revealed existing flaws in the system at that time. This paper attempts to present the success of the disaster management Japan achieved and to identify challenges the country should overcome to improve its capability of disaster management in the upcoming days.
Key words: disaster management, Japan, earthquake, tsunami, Great East Japan Earthquake
1. Sự kiện[1]
Vào hồi 14 giờ 46 phút, ngày 11/3/2011 (giờ địa phương), một trận động đất mạnh 9,0 độ richter đã làm rung chuyển Nhật Bản và gây nên thiệt hại trên diện rộng cho vùng duyên hải phía Đông của đất nước mặt trời mọc. Trận động đất kéo dài khoảng 6 phút, xảy ra ở độ sâu 24,4 km, với tâm chấn khoảng 130 km về phía đông của thành phố Sendai, vùng Tohoku. Trận động đất này mạnh đến nỗi đã làm di chuyển đảo Honshu, hòn đảo lớn nhất của Nhật Bản, 2,4 m về phía Đông và làm dịch chuyển trục Trái Đất từ 10-25 cm[2]. Đây là trận động đất mạnh nhất từng được ghi nhận ở Nhật Bản và là trận động đất lớn thứ tư trên thế giới kể từ năm 1900[3].
Trận động đất này đã gây ra sóng thần cực lớn, với chiều cao trung bình từ 10-15 m, thậm chí ở một số nơi, chiều cao của sóng thần được ước tính lên đến 40 m[4] và tràn vào nội địa Nhật Bản với khoảng cách tối đa 10 km[5]. Sóng thần do trận động đất gây ra đã ảnh hưởng đến gần như toàn bộ bờ biển Thái Bình Dương và hơn 20 quốc gia ở cả hai bên Thái Bình Dương đã phải ban hành cảnh báo sóng thần[6]. Theo thống kê, trận động đất, sóng thần này đã cướp đi sinh mạng của 22.118 người, tổng thiệt hại ước tính 16,9
nghìn tỷ yên[7] và gây nên một “cuộc khủng hoảng khó khăn và gay go nhất mà Nhật Bản từng phải đối mặt trong vòng 65 năm kể từ sau Chiến tranh thế giới thứ Hai”[8].
Vào ngày 1/4/2011, Chính phủ Nhật Bản đã chính thức đặt tên cho thảm họa này là “Trận động đất và sóng thần Tōhoku[9] năm 2011” (東 日本 大 震災, Higashi Nihon Daishinsai), tức là “Thảm họa động đất lớn ở miền Đông Nhật Bản”[10] (Tên tiếng Anh của thảm họa này là The Great East Japan Earthquake (GEJE), sau đây, tác giả bài viết dùng từ viết tắt GEJE).
2. Thành tựu trong quản lý thảm họa ở Nhật Bản
Hệ thống quản lý thảm họa của Nhật Bản là một hệ thống tương đối hoàn thiện, được xây dựng theo hướng tiếp cận đầy đủ cả 4 thành tố trong chu trình quản lý thảm họa hiện đại (Disaster Management Cycle), đó là: “giảm nhẹ” (Mitigation), “chuẩn bị” (Preparedness), “ứng phó” (Response) và “phục hồi” (Recovery). Cách tiếp cận toàn diện này đã khẳng định giá trị trong việc ứng phó với thảm họa GEJE năm 2011. Nhiều chuyên gia đã nhận định rằng thiệt hại về người và của có thể còn lớn hơn nhiều nếu chính sách và thực tiễn quản lý thảm họa của Nhật Bản kém hiệu quả hơn. Chỉ xét riêng thảm họa động đất, sóng thần năm 2011 (không tính sự cố nhà máy điện hạt nhân Fukushima), có thể nói chính quyền Thủ tướng Naoto Kan đã phản ứng tốt, “tốt hơn nhiều so với phản ứng của chính quyền Bush đối với cơn bão Katrina vào năm 2005”[11].
2.1. Giảm nhẹ
Phân khúc này liên quan đến việc giảm hoặc loại bỏ khả năng hoặc hậu quả của một thảm họa; hoặc cả hai. Giảm nhẹ tìm cách “đối xử” với thảm họa sao cho nó tác động ở mức độ thấp hơn đến xã hội. Thuật ngữ “giảm nhẹ” thường ngụ ý rằng mặc dù nó có thể ngăn chặn được một số hiệu ứng thảm họa nhưng các hiệu ứng khác vẫn sẽ tồn tại và chúng có thể được giảm đi nếu thực hiện các hành động thích hợp. Một số biện pháp giảm nhẹ có thể kể đến là: xây dựng đê chắn sóng, nhà an toàn, nơi trú ẩn; nâng cao nhận thức cộng đồng về thảm họa (các chương trình giáo dục về động đất, sóng thần,...); ban hành các đạo luật và quy định có liên quan (quy chuẩn xây dựng để chống chịu động đất,…).
Ở Nhật Bản, sau khi trải qua ảnh hưởng của trận sóng thần Chile vào năm 1960, tất cả các khu vực ven biển từng bị ảnh hưởng bởi sóng thần của đất nước này đều được bảo vệ bằng đê chắn sóng và/hoặc cổng sóng thần[12]. Vùng Tohoku của Nhật Bản đã xây dựng 300 km đê ven biển trong suốt 50 năm. Trong GEJE, 190 trong số 300 km đê ven biển đã bị sụp đổ do sóng thần, tuy nhiên, các công trình này đã thực thi đúng nghĩa vụ của nó: thứ nhất là hạn chế độ cao và sức mạnh của sóng thần, thứ hai là trì hoãn sự xâm nhập của sóng thần vào đất liền, giúp người dân có thêm thời gian sơ tán[13]. Các đê chắn sóng của thành phố Kamaishi, được thiết kế để bảo vệ thành phố khỏi một trận sóng thần cao 5,6 mét, được phát hiện đã giúp giảm chiều cao của sóng thần từ 13,7 m xuống 8,0 m và độ cao của dòng chảy sóng thần (tsunami run-up height) từ 20,2m xuống 10 m trong sự kiện GEJE[14].
Các cơ sở hạ tầng, các tòa nhà được gia cố và xây dựng theo quy chuẩn nghiêm ngặt về xây dựng và phòng cháy chữa cháy của Nhật Bản cũng đã giúp hạn chế các thiệt hại do động đất trong thảm họa GEJE. Bằng việc tích hợp các công nghệ chống động đất vào khung kết cấu, các tòa nhà sẽ bị lắc lư ít hơn và di chuyển theo độ rung của mặt đất mà không bị sụp đổ hoàn toàn[15]. Điều này đặc biệt có giá trị đối với những khu vực không bị ảnh hưởng bởi sóng thần nhưng vẫn cảm nhận được những chấn động mạnh, chẳng hạn như Tokyo, nơi có thể thấy rõ các tòa nhà chọc trời lắc lư trong vài phút[16]. Curtis, G. L. (2012) nhận xét rằng “nếu không có sóng thần, câu chuyện chính của ngày 11/3 sẽ là về thành công đáng kể của các biện pháp phòng chống thảm họa động đất mà Nhật Bản đã áp dụng”[17].
Mặt khác, ở Nhật Bản, luật pháp có “tính phản hồi”; có nghĩa là “nếu một trường hợp khẩn cấp hoặc thảm họa giúp xác định lỗ hổng trong luật, một dự luật mới sẽ được đề xuất để giải quyết nó. Tương tự như vậy, nếu một vấn đề được phát hiện không thuộc thẩm quyền của cơ quan hiện có, một cơ quan mới sẽ được thành lập để lấp đầy khoảng trống”[18]. Sau thảm họa GEJE, Nhật Bản đã sửa đổi và bổ sung nhiều điều luật để dự phòng thảm họa trong tương lai. Năm 2011, Nhật Bản đưa ra hai đạo luật liên quan đến sóng thần, đó là “Đạo luật Khuyến khích các biện pháp ứng phó sóng thần” và “Đạo luật về Phát triển các khu vực có khả năng chống chịu với thảm họa sóng thần”. Các luật này rất đáng lưu ý vì trước đó, chưa có luật nào đề cập chủ yếu đến các biện pháp đối phó với sóng thần. Năm 2013, Nhật Bản cũng sửa đổi “Đạo luật Khuyến khích cải tạo các tòa nhà chống động đất”,...[19]. Đặc biệt, “Luật cơ bản về Ứng phó thảm họa” – đạo luật cơ bản làm bản lề cho toàn bộ lĩnh vực quản lý thảm họa ở Nhật Bản – đã liên tục được xem xét và sửa đổi kể từ lần ban hành đầu tiên (1961) và với những bài học rút ra từ GEJE, các điều khoản được bổ sung bao gồm: tăng cường các biện pháp liên quan đến các hoạt động hỗ trợ lẫn nhau giữa các chính quyền địa phương (năm 2012), các biện pháp đảm bảo sự sơ tán trơn tru và an toàn của người dân và cải thiện việc bảo vệ người bị ảnh hưởng do thảm họa (năm 2013). Đến năm 2014, một số điều khoản cũng được bổ sung nhằm tăng cường các biện pháp loại bỏ xe bị bỏ rơi để kịp thời giải tỏa chúng khỏi đường dành cho xe cấp cứu[20]. Nhìn chung, sau sự kiện GEJE, hàng trăm điều luật đã được ban hành hoặc sửa đổi nhằm cung cấp hướng dẫn tốt hơn cho các hiểm họa thiên nhiên quy mô lớn trong tương lai[21].
2.2. Chuẩn bị
Chuẩn bị thường bao gồm các biện pháp cho phép chính phủ, tổ chức, cộng đồng và cá nhân phản ứng nhanh chóng và hiệu quả với các tình huống thảm họa. Phân khúc này liên quan đến việc trang bị cho những người có thể bị ảnh hưởng bởi thảm họa hoặc những người có khả năng giúp đỡ những người bị ảnh hưởng các công cụ để tăng cơ hội sống sót và giảm thiểu thiệt hại về tài chính hay các mất mát khác. Chuẩn bị còn được hiểu là tập hợp các hành động và biện pháp dự phòng của cộng đồng trước khi xảy ra thảm họa để giảm tác động của thảm họa và đối phó với nó một cách hiệu quả. Ví dụ: xây dựng và duy trì các kế hoạch phòng chống thảm họa thích hợp; cung cấp các hệ thống cảnh báo; các điều khoản đặc biệt cho hành động khẩn cấp (chẳng hạn như sơ tán hoặc di chuyển dân chúng tạm thời đến nơi trú ẩn an toàn); các chương trình huấn luyện khẩn cấp, bao gồm các bài tập và kiểm tra; truyền thông khẩn cấp; ...
Trong những năm qua, các khoản đầu tư của Nhật Bản vào công tác chuẩn bị thảm họa đã được mở rộng, bao gồm: thiết lập hệ thống cảnh báo sớm EWS (Early Warning System); lập bản đồ hiểm họa (hazard map); lập kế hoạch sơ tán (tuyến đường và nơi trú ẩn); đào tạo và diễn tập thường xuyên về thảm họa ở trường học cũng như nơi làm việc; cải tiến hệ thống biển báo,... Ở Nhật Bản, hệ thống cảnh báo sớm bao gồm: (1) Hệ thống cảnh báo sớm động đất EEWS (Earthquake Early Warning System); (2) Hệ thống cảnh báo tức thời toàn quốc J-ALERT (Nationwide instantaneous warning system) và (3) Thư cảnh báo khẩn cấp EAM (Emergency Alert Mail). Trong đó, hệ thống cảnh báo sớm động đất tạo ra cảnh báo động đất trước khi động đất xảy ra, cho phép các cá nhân và tổ chức thực hiện những hành động ngay lập tức. J-ALERT là hệ thống cảnh báo tức thời toàn quốc để phổ biến các cảnh báo khẩn cấp trên toàn quốc (bao gồm cảnh báo sớm sóng thần, cảnh báo sớm động đất và cảnh báo tấn công bằng tên lửa đạn đạo) cho người dân trong các cộng đồng bị ảnh hưởng thông qua đài phát thanh phòng chống thảm họa thành phố, phương tiện truyền thông và điện thoại di động. Còn thư cảnh báo khẩn cấp EAM là hệ thống cảnh báo sớm phát sóng di động cung cấp J-ALERT và các cảnh báo khác thông qua thông báo trên điện thoại di động. Dịch vụ miễn phí này được cung cấp bởi các nhà cung cấp dịch vụ di động để phổ biến thông tin về thảm họa và sơ tán đến điện thoại di động trong các khu vực được cảnh báo.
Vào ngày xảy ra GEJE, EEWS đã 18 lần đưa ra cảnh báo, được gửi qua J-ALERT và EAM, cung cấp cảnh báo hiệu quả qua nhiều kênh. Các thành phố lắp đặt bộ thu của J-ALERT (46%) đã báo cáo hiệu quả của các cảnh báo sớm[22]. Đồng thời, “Hệ thống phát hiện và báo động động đất khẩn cấp” UrEDAS (Urgent Earthquake Detection and Alarm System) đã cứu sống hàng nghìn hành khách trên các chuyến tàu Shinkansen. Khi GEJE xảy ra, 19 chuyến tàu cao tốc Shinkansen đang chạy, trong đó có 2 chuyến vận hành với tốc độ 270 km/h, gần với tốc độ tối đa. Tuy nhiên, UrEDAS đã kích hoạt phanh khẩn cấp giúp tất cả các chuyến tàu đang hoạt động có thể dừng lại an toàn và không có thương vong do hành khách đã được sơ tán kịp thời [23].
Về mặt quản lý, chính quyền thành phố có quyền hạn chính trong việc quản lý thảm họa, bao gồm xây dựng và thực hiện các kế hoạch quản lý thảm họa địa phương dựa trên kế hoạch quốc gia, thành lập các tổ chức dựa vào cộng đồng, phân phối bản đồ hiểm họa cho công chúng, nâng cao nhận thức cộng đồng và phát triển các quy trình sơ tán. Điều này đã được chứng minh là cần thiết trong quá trình sơ tán trước GEJE. Ở thành phố Kamaishi, tỷ lệ thương vong ở trẻ em học đường rất thấp. Chỉ có 5 trong số 2.900 học sinh tiểu học và trung học cơ sở thiệt mạng (tỷ lệ sống sót là 99,8%). Theo một hiệu trưởng, “các cuộc diễn tập lặp đi lặp lại, giáo dục ở trường học và bản đồ hiểm họa là những lý do khiến tỷ lệ sống sót cao”[24]. Như vậy, rõ ràng các cuộc diễn tập thường xuyên, giáo dục trong trường học và bản đồ hiểm họa là chìa khóa để giảm thiểu thiệt hại của thảm họa.
Ở Nhật Bản, ngày 1/9 hàng năm là “Ngày Thảm họa”, đây chính là ngày kỷ niệm trận động đất Kanto khiến hơn 140.000 người thiệt mạng vào năm 1923. Vào ngày này, Chính phủ Nhật Bản, sở cứu hỏa, lực lượng bảo vệ bờ biển và nhiều tổ chức khác tiến hành các cuộc diễn tập dựa trên kịch bản về một trận động đất quy mô lớn. Ngoài Ngày Thảm họa, người dân Nhật Bản, đặc biệt là học sinh, còn thường xuyên tham gia vào các hoạt động huấn luyện và diễn tập ứng phó thảm họa, để được hướng dẫn cách chuẩn bị đồ dùng ở nhà trong trường hợp khẩn cấp, cách hành động trong trường hợp khẩn cấp (như động đất) và được cho biết thông tin về nơi sơ tán[25]. Như vậy, các hoạt động quản lý thảm họa dựa vào cộng đồng được lồng ghép tốt vào cuộc sống hàng ngày của hầu hết người Nhật Bản, đảm bảo rằng người dân luôn nhận thức được nguy cơ xảy ra thảm họa.
Ngoài ra, Nhật Bản còn chính thức công nhận và hỗ trợ sự tham gia của cộng đồng vào quản lý thảm họa thông qua các luật và quy định xác định vai trò của các tổ chức địa phương (như jichikai hoặc các hiệp hội láng giềng). Phối hợp với chính quyền địa phương, các hiệp hội láng giềng NHA (Neighbourhood Associations[26]) và nhân viên cứu hỏa tình nguyện đóng một vai trò quan trọng trong việc cải thiện khả năng phòng ngừa thảm họa chung cho cộng đồng. Nhiều NHA đã tổ chức các khóa đào tạo để có thể ứng phó nhanh chóng và hiệu quả với thảm họa. Họ cũng có thể lập bản đồ về các mối nguy hiểm tiềm ẩn trong khu vực lân cận và nơi sinh sống của những người có thể cần hỗ trợ trong trường hợp khẩn cấp (chẳng hạn như người già, trẻ nhỏ hoặc người nước ngoài không biết tiếng Nhật). Ngoài ra, NHA chịu trách nhiệm về các dịch vụ xã hội khác nhau và cung cấp các cơ hội giao tiếp xã hội cho người dân địa phương, chẳng hạn như tổ chức các lễ hội địa phương, các sự kiện thể thao và văn hóa, hỗ trợ hoạt động nhóm và giáo dục,... Các hoạt động này tạo ra vốn xã hội (mạng xã hội, sự tin tưởng, hiểu biết lẫn nhau) bằng cách khuyến khích người dân địa phương cùng nhau làm việc[27]. Chính vốn xã hội này sẽ góp phần không nhỏ trong việc giảm thiểu tác động của thảm họa khi trường hợp khẩn cấp xảy ra.
2.3. Ứng phó
Phân khúc này liên quan đến hành động để giảm hoặc loại bỏ tác động của thảm họa đã hoặc đang xảy ra, để ngăn chặn thêm đau khổ, mất mát hoặc cả hai. Ngoài “ứng phó”, còn một thuật ngữ khác thường được sử dụng trong quản lý thảm họa quốc tế, đó là “cứu trợ” - một hợp phần của “ứng phó”, bao gồm các hoạt động thực hiện trong và sau khi thảm họa xảy ra nhằm trợ giúp những người bị ảnh hưởng như: tìm kiếm, cứu hộ, cung cấp lương thực, nhu yếu phẩm, chăm sóc sức khỏe, sửa chữa phương tiện cần thiết, hỗ trợ về tâm lý, ...
“Luật cơ bản về Ứng phó thảm họa” của Nhật Bản đã chỉ rõ vai trò và trách nhiệm của chính quyền quốc gia và địa phương, đồng thời, thu hút sự hợp tác của cả khu vực công và tư; góp phần tạo nên sự phối hợp tương đối đồng bộ giữa các bên liên quan, đảm bảo huy động nhanh chóng và hiệu quả các lực lượng ở nhiều cấp độ. Còn theo “Luật Cứu hộ thảm họa”, các tỉnh, thay cho chính phủ quốc gia, có nghĩa vụ tiến hành các hoạt động cứu hộ. Các hoạt động cứu hộ theo luật này bao gồm: cung cấp nơi ở, thực phẩm và nước; cung cấp hoặc cho mượn quần áo, giường chiếu và các nhu yếu phẩm khác; cung cấp các dịch vụ y tế; cứu người ra khỏi nơi nguy hiểm; việc sửa chữa nhà ở ban đầu; hoặc có thể cung cấp tiền mặt cho những người cần hỗ trợ thay vì hàng hóa và dịch vụ khi thống đốc tỉnh quyết định điều đó là phù hợp trong một tình huống cụ thể. Các cơ quan chính phủ được chỉ định có thể ra lệnh cho các doanh nghiệp giữ hoặc cung cấp hàng hóa cần thiết để sử dụng cho các hoạt động phù hợp với kế hoạch quản lý thảm họa.
Khi xảy ra GEJE, Trụ sở quản lý thảm họa, Trụ sở quản lý thảm họa cực đoan, Trụ sở quản lý thảm họa tại chỗ đã được thành lập rất nhanh chóng; các đơn vị cứu hộ và lực lượng kỹ thuật cũng được triển khai trong thời gian kỷ lục. Chính phủ quốc gia đã hành động ngay lập tức bằng cách thành lập một văn phòng ứng phó chỉ 4 phút sau trận động đất và một Trụ sở Ứng phó Thảm họa Khẩn cấp (Emergency Disaster Response Headquarters) do Thủ tướng đứng đầu, trong vòng 30 phút. Nhiệm vụ của trụ sở này là giám sát và hợp tác tất cả các hoạt động ứng phó[28]. Bộ Đất đai, Cơ sở hạ tầng, Giao thông và Du lịch (MLIT) đã thành lập trụ sở khẩn cấp vào lúc 15 giờ 15 phút (khoảng 30 phút sau trận động đất)[29].
Trong GEJE, Chính phủ Nhật Bản đã cố gắng “làm mọi thứ có thể”, như điều động Lực lượng Phòng vệ, các đơn vị cấp cứu của cảnh sát, lính cứu hỏa và các đội y tế khẩn cấp. Tàu khu trục Harusame ở Vịnh Yokosuka nhanh chóng được điều động đến làm nhiệm vụ cứu hộ, cũng như các đội và tàu khác của Lực lượng Phòng vệ Hàng hải (MSDF). Chính phủ cũng đã điều động gần 28.000 thành viên của Lực lượng Cảnh sát Quốc gia và Cơ quan quản lý thảm họa và Phòng cháy chữa cháy cho nhiệm vụ cứu hộ. Hội Chữ thập đỏ Nhật Bản, tổ chức hỗ trợ chính phủ cứu trợ thảm họa, cũng tham gia. Chính phủ cũng đã phân bổ gần 50 tỷ USD cho các nhiệm vụ quan trọng, chẳng hạn như di dời các mảnh vỡ, nhà ở tạm thời và khôi phục cơ sở hạ tầng[30]. Ngày 13/4, Thủ tướng Nhật Bản Naoto Kan đã yêu cầu Bộ Quốc phòng cử 100.000 sĩ quan tự vệ tham gia công tác cứu hộ. Tổng số quân được huy động, bao gồm cả lực lượng hậu cần, là 180.000 người, con số lớn nhất mà Lực lượng Phòng vệ Nhật Bản điều động kể từ Chiến tranh thế giới thứ Hai[31].
Vào lúc cao điểm của nỗ lực cứu trợ, hơn 470.000 người đã phải sống trong các trung tâm sơ tán. Sau khi GEJE xảy ra, gần 2.500 cơ sở sơ tán đã được thành lập ở khu vực Tohoku, cùng với các nơi trú ẩn bổ sung nằm bên ngoài Tohoku[32]. Cùng lúc đó, nhiều tỉnh và thành phố bên ngoài Tohoku đã chủ động, nhanh chóng cử các quan chức địa phương của họ đến trợ giúp trong các hoạt động cứu trợ sau thảm họa và các hoạt động khẩn cấp khác. Khoảng 79.000 quan chức chính quyền địa phương đã được điều động từ khắp Nhật Bản đến các tỉnh và các thành phố trực thuộc trung ương bị ảnh hưởng cho đến cuối năm 2011. Một năm sau, nhiều người trong số họ vẫn đang phục vụ ở đó[33].
2.4. Phục hồi
Phân khúc này liên quan đến việc đưa cuộc sống của nạn nhân trở về trạng thái bình thường sau tác động của thảm họa. Giai đoạn phục hồi thường bắt đầu sau khi việc “ứng phó ngay lập tức” kết thúc và có thể tồn tại trong nhiều tháng hoặc nhiều năm sau đó. Phục hồi là các hoạt động nhằm khôi phục những dịch vụ cơ bản giúp những người bị ảnh hưởng do thảm họa phục hồi nhanh chóng, bao gồm: hỗ trợ sửa chữa nhà ở, thiết lập các dịch vụ thiết yếu, phục hồi các hoạt động kinh tế xã hội chủ chốt, tài trợ, chăm sóc y tế, …
Đến ngày 29/4/2011, toàn bộ tuyến Tohoku Shinkansen đã đi vào hoạt động, cũng như hầu hết các tuyến đường sắt khác, ngoại trừ những tuyến dọc theo bờ biển. Dịch vụ cấp nước đã được nối lại cho khoảng 90% cư dân trong vòng một tháng, trong khi nguồn điện được khôi phục 90% trong vòng một tuần[34]. Do hạn chế được thiệt hại đối với mạng lưới đường bộ và hiệu quả của công việc phục hồi, các đường cao tốc chính và đường đến các khu vực bị ảnh hưởng đã được sửa chữa trong vòng 1 tuần. Những sự phục hồi này, đến lượt nó, lại tạo điều kiện cho các hoạt động cứu trợ ở quy mô toàn diện tại các khu vực hoang sơ. Tất cả những điều này là một sự cải thiện rất lớn so với trận động đất lớn Hanshin-Awaji năm 1995, khi đó, phải mất hơn 1,5 năm để tái thiết đường cao tốc và 82 ngày để sửa chữa đường tàu cao tốc[35].
Trong những tháng sau GEJE, các đài phát thanh cộng đồng liên tục cung cấp thông tin về thời gian và địa điểm phân phối thực phẩm, nước và hàng hóa khẩn cấp; đồng thời, cũng cung cấp các thông tin khác để giúp đỡ nạn nhân trong cuộc sống hàng ngày hoặc nâng cao tinh thần của người dân trong cộng đồng địa phương.
Vào ngày 11/4/2011, Nội các Nhật Bản quyết định thành lập Hội đồng Thiết kế Tái thiết (Reconstruction Design Council). Hội đồng này được giao nhiệm vụ thảo luận về một khuôn khổ để xây dựng các hướng dẫn tái thiết mà chính phủ có thể tham khảo. Nội các nhấn mạnh rằng “quá trình phục hồi [phải] không chỉ giới hạn ở việc thu gom các mảnh vỡ, mà phải hướng tới việc tái thiết một cách sáng tạo hướng tới tương lai”[36]. Trong vòng hai tháng sau thảm họa, hội đồng đã ban hành “Bảy nguyên tắc cho Khung tái thiết”, một tầm nhìn tổng thể cho việc tái thiết. Đến ngày 25/6/2011, Hội đồng đã đệ trình báo cáo dài 55 trang lên Thủ tướng Chính phủ. Báo cáo này trở thành cơ sở cho Hướng dẫn cơ bản của Chính phủ về tái thiết và Đạo luật cơ bản để tái thiết. Như vậy, quá trình tham vấn quốc gia ban đầu đã tạo tiền đề cho toàn bộ nỗ lực phục hồi và tái thiết[37].
Tính đến nay, Nhật Bản vẫn đang tiếp tục tiến hành các nhiệm vụ tái thiết sau thảm họa này, cùng lúc đó, năm 2016, đất nước này lại tiếp tục phải gánh chịu trận động đất Kumamoto làm 228 người thương vong, khiến những nỗ lực ứng phó thảm họa của Nhật Bản lại thêm một lần nữa bị thử thách.
3. Hạn chế trong quản lý thảm họa ở Nhật Bản
Ngoài những thành tựu và tiến bộ không thể phủ nhận kể trên được thể hiện trong GEJE, đặc biệt là trong công tác ứng phó với động đất, thì cơn sóng thần xuất hiện ngay sau trận động đất đã đặt hệ thống quản lý thảm họa của Nhật Bản vào một thách thức lớn, vượt qua những dự phòng trước đó, làm lộ ra những lỗ hổng trong hệ thống hiện hành như sau:
Sự chủ quan hoặc ngộ nhận trước rủi ro thảm họa
Sự tiên tiến của Hệ thống quản lý thảm họa của Nhật Bản, trong một số trường hợp, đôi khi lại bộc lộ mặt trái của nó. Thực tế, Nhật Bản là một quốc gia có nhiều kinh nghiệm về thảm họa và quản lý thảm họa. Do vậy, một số người dân đã có sự “yên tâm quá mức” và tin rằng họ có thể miễn nhiễm với nguy cơ sóng thần, từ đó, đánh giá thấp mối đe dọa của thảm họa thực tế. Trong một số trường hợp khác, trải nghiệm sóng thần trước đây tạo nên một suy nghĩ cố hữu về nguy cơ sóng thần trong tâm trí mọi người, khiến họ đánh giá sai cả nhu cầu sơ tán và thời gian. Nói cách khác, sự chuẩn bị và kinh nghiệm trước đó không phải lúc nào cũng làm giảm bớt tính dễ bị tổn thương của người dân trước những thảm họa cực đoan như GEJE[38].
Hạn chế của công cụ đánh giá rủi ro và cảnh bảo thảm họa
Bản đồ hiểm họa và cảnh báo sớm là những công cụ hữu hiệu trong phòng chống thảm họa. Tuy nhiên, trong sự kiện GEJE, ở một số khu vực, sóng thần lớn hơn nhiều so với chỉ số trên bản đồ hiểm họa. Thêm nữa, mặc dù tất cả các tỉnh dọc theo bờ biển Tohoku đều có bản đồ hiểm họa sóng thần trước GEJE nhưng mức độ ngập lụt xảy ra ở một số khu vực vượt xa mức ngập lụt tối đa được dự đoán trên bản đồ. Những cảnh báo đánh giá thấp quy mô của động đất và sóng thần như vậy có thể khiến người dân trì hoãn việc sơ tán, kéo dài thời gian đối mặt với nguy hiểm[39].
Thách thức trong việc cứu trợ nhóm người dễ bị tổn thương
Nhóm người dễ bị tổn thương (vulnerable groups) như người già, người khuyết tật, trẻ em, phụ nữ,… là những người phải đối mặt với nhiều nguy cơ nhất khi xảy ra thảm họa. Theo Sách trắng về Quản lý thảm họa năm 2011, 64,4% số người thiệt mạng do GEJE là trên 60 tuổi, trong khi tỷ lệ dân số trên 60 tuổi trong khu vực là 31%. Tỷ lệ tử vong ở những người ở độ tuổi 70 tăng cao tới 23,7% và 21,8% ở những người ở độ tuổi 80. Đối với những người bị suy giảm khả năng vận động, kết quả cho thấy tỷ lệ tử vong của họ cao hơn 2,5 lần so với tỷ lệ của các nhóm dân số bị ảnh hưởng. Theo cuộc khảo sát của Diễn đàn Người khuyết tật Nhật Bản Miyagi, tỷ lệ tử vong trung bình tại 13 thành phố bị ảnh hưởng ở tỉnh Miyagi là 1,4%, trong khi tỷ lệ tử vong ở người khuyết tật là 3,5% và 3,9% đối với những người khuyết tật về thể chất.
Thêm nữa, nhiều người khuyết tật đã phải đối mặt với những thách thức khi tiếp cận các trung tâm sơ tán; đã có một số báo cáo về những người bị bệnh tâm thần và tự kỷ rời bỏ các trung tâm vì họ không được chăm sóc đúng cách. Ở nhiều nơi tạm trú, một trong những vấn đề được nêu ra là thiếu sự nhạy cảm về giới, không có đủ quyền riêng tư cho bất kỳ ai, đặc biệt là phụ nữ, nhiều người trong số họ không có không gian riêng để thay quần áo hoặc cho con bú. Ngoài ra, các nhu cầu của người già và người khuyết tật tại nơi tạm trú cũng chưa được quan tâm đúng mức[40]. Các số liệu thống kê này cho thấy các biện pháp phòng chống thảm họa còn thiếu sót khi đề cập đến nhu cầu của các nhóm dễ bị tổn thương[41]. Trong khi, trên thực tế, Nhật Bản đang phải đối mặt với thách thức về dân số già, do vậy, các kế hoạch ứng phó thảm họa trong tương lai cần khẩn trương khắc phục vấn đề này.
Thiếu cơ chế hợp tác chính thức giữa các bên liên quan
GEJE đã thu hút mức độ hỗ trợ chưa từng có từ 163 quốc gia và 43 tổ chức quốc tế. Tổng cộng, Nhật Bản đã nhận được 720 triệu đô la từ các nước, chiếm gần một nửa tổng số tài trợ cho thảm họa được phân bổ trên toàn cầu vào năm 2011. Sự yếu kém trong phối hợp được quan sát thấy trên thực địa của GEJE cho thấy rằng, các cơ chế phối hợp giữa các bên liên quan (cơ quan chính phủ các cấp, các tổ chức xã hội dân sự và các tổ chức tư nhân) cần được thiết lập thông qua các thỏa thuận trước đó và vấn đề trách nhiệm cũng cần được quy định rõ ràng. Xem xét những khó khăn mà chính quyền địa phương gặp phải sau GEJE, các cơ chế điều phối nên được thiết lập ở chính quyền trung ương, hoặc dưới một tổ chức bảo trợ[42].
4. Kết luận
Như vậy, Hệ thống quản lý thảm họa của Nhật Bản là một hệ thống tương đối hoàn thiện từ trung ương đến địa phương, được xây dựng theo hướng tiếp cận đầy đủ cả bốn thành tố trong chu trình quản lý thảm họa hiện đại. Qua trận động đất, sóng thần miền Đông Nhật Bản năm 2011, hệ thống quản lý thảm họa của Nhật Bản đã chứng minh được giá trị của nó và xứng đáng được coi là một trong những hệ thống tiến tiến nhất trên thế giới hiện nay. Tuy nhiên, quy mô và sức tàn phá của trận động đất, sóng thần này trên thực tế đã vượt xa mọi sự dự đoán trước đó của Nhật Bản và làm lộ ra những lỗ hổng trong hệ thống quản lý thảm họa hiện hành của nước này.
Trong quá khứ, Nhật Bản đã liên tục cải thiện và phát triển Hệ thống quản lý thảm họa bằng cách từng bước rà soát và sửa đổi dựa theo những bài học kinh nghiệm rút ra từ các thảm họa quy mô lớn và sự kiện “siêu thảm họa” động đất, sóng thần miền Đông năm 2011 cũng không phải ngoại lệ. Ngay sau sự kiện này, Nhật Bản đã liên tục sửa đổi và bổ sung các điều luật liên quan đến thảm họa; mở rộng cơ chế hợp tác giữa chính phủ, các tổ chức tư nhân và các tổ chức xã hội dân sự trong quản lý thảm họa; ngoài ra, Nhật Bản còn đẩy mạnh nhiều biện pháp cấu trúc và phi cấu trúc khác để nâng cao năng lực quản lý thảm họa, hướng đến chuẩn bị cho những thảm họa quy mô lớn trong tương lai.
Hiện nay, trong bối cảnh thiên tai diễn biến ngày một phức tạp, tiềm ẩn nhiều rủi ro thảm họa đe dọa an toàn và an ninh quốc gia, nghiên cứu những kinh nghiệm trong xây dựng hệ thống quản lý thảm họa, cũng như các kiến thức về giảm nhẹ rủi ro thảm họa của Nhật Bản là hữu ích với mọi quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam.
[1] ThS., Viện Nghiên cứu Đông Bắc Á, Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam
[2] World Health Organization (2012), The Great East Japan Earthquake: A story of a devastating natural disaster, A tale of human compassion.
[3] US Geological Survey (Cục Khảo sát Địa chất Hoa Kỳ).
[4] Reiko Hasegawa (2013), Disaster Evacuation from Japan’s 2011 Tsunami Disaster and the Fukushima Nuclear Accident, Institut du Développement Durable et des Relations Internationales IDDRI, Studies No.05/13, Paris, France.
[5] Okada Norio, Tao Ye, Yoshio Kajitani, Peijun Shi and Hirokazu Tatano (2011), “The 2011 Eastern Japan Great Earthquake Disaster: Overview and Comments”, International Journal of Disaster Risk Science.
[6] Okada Norio, Tao Ye, Yoshio Kajitani, Peijun Shi and Hirokazu Tatano (2011), Tlđd.
[7] Cabinet Office (2017), White Paper Disaster Management in Japan.
[8] Lời nhận xét của Thủ tướng Nhật Bản Naoto Kan.
[9] Vùng Tohoku nằm ở phía Bắc của Honshu, gồm 6 tỉnh: Aomori, Akita, Iwate, Yamagata, Miyagi, Fukushima.
[10] Okada Norio, Tao Ye, Yoshio Kajitani, Peijun Shi and Hirokazu Tatano (2011), Tlđd.
[11] Rakel Sylvía Björnsdóttir (2017), “Prepared for the Unexpected”: On The Great East Japan Earthquake, and How Disaster Preparedness Prevailed, Đại học Iceland.
[12] Rakel Sylvía Björnsdóttir (2017), Tlđd.
[13] N.P. Madawan Arachchi (2014), Disaster Preparedness for Natural Hazards in Japan (Case Studying in Hyogo Prefecture), Asian Disaster Reduction Center.
[14] Rakel Sylvía Björnsdóttir (2017), Tlđd.
[15] Rakel Sylvía Björnsdóttir (2017), Tlđd.
[16] Rakel Sylvía Björnsdóttir (2017), Tlđd.
[17] Curtis, G. L. (2012), Tohoku Diary: Reportage on the Tohoku disaster. In Kingston, J. (Ed.), Natural Disaster and Nuclear Crisis in Japan (pp. 15-32).
[18] Rakel Sylvía Björnsdóttir (2017), Tlđd.
[19] The World Bank, International Bank for Reconstruction and Development (2019), Information and Communication Technology for Disaster Risk Management in Japan, The World Bank Group.
[20] Cabinet Office, Government of Japan (2015), Disaster Risk Management in Japan.
[21] Rakel Sylvía Björnsdóttir (2017), Tlđd.
[22] The World Bank, International Bank for Reconstruction and Development (2019), Tlđd.
[23] Federica Ranghieri and Mikio Ishiwatari, editors (2014), Learning from Megadisasters: Lessons from the Great East Japan Earthquake, International Bank for Reconstruction and Development/ The World Bank, Washington DC.
[24] Federica Ranghieri and Mikio Ishiwatari, editors (2014), Tlđd.
[25] Rakel Sylvía Björnsdóttir (2017), Tlđd.
[26] NHA là hình thức tổ chức xã hội dân sự phổ biến nhất ở Nhật Bản, gần như tất cả người Nhật thuộc một trong khoảng 300.000 NHA trong cả nước.
[27] Rakel Sylvía Björnsdóttir (2017), Tlđd.
[28] Federica Ranghieri and Mikio Ishiwatari, editors (2014), Tlđd.
[29] Federica Ranghieri and Mikio Ishiwatari, editors (2014), Tlđd.
[30] Sayuri Umeda (2013), Japan: Legal Responses to the Great East Japan Earthquake of 2011, The Law Library of Congress, Global Legal Research Center.
[31] Okada Norio, Tao Ye, Yoshio Kajitani, Peijun Shi and Hirokazu Tatano (2011), Tlđd.
[32] Federica Ranghieri and Mikio Ishiwatari, editors (2014), Tlđd.
[33] Federica Ranghieri and Mikio Ishiwatari, editors (2014), Tlđd.
[34] Federica Ranghieri and Mikio Ishiwatari, editors (2014), Tlđd.
[35] Federica Ranghieri and Mikio Ishiwatari, editors (2014), Tlđd.
[36] Rakel Sylvía Björnsdóttir (2017), Tlđd.
[37] Federica Ranghieri and Mikio Ishiwatari, editors (2014), Tlđd.
[38] Federica Ranghieri and Mikio Ishiwatari, editors (2014), Tlđd.
[39] Federica Ranghieri and Mikio Ishiwatari, editors (2014), Tlđd.
[40] Federica Ranghieri and Mikio Ishiwatari, editors (2014), Tlđd.
[41] Reiko Hasegawa (2013), Disaster Evacuation from Japan’s 2011 Tsunami Disaster and the Fukushima Nuclear Accident, Institut du Développement Durable et des Relations Internationales IDDRI, Studies No.05/13, Paris, France.
[42] Federica Ranghieri and Mikio Ishiwatari, editors (2014), Tlđd.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Atsushi Koresawa (2014), Disaster Risk Reduction and Disaster Management in Japan, Fire and Disaster Management Agency (FDMA), Ministry of Internal Affairs and Communications, Government of Japan.
2. Cabinet Office (2017), White Paper Disaster Management in Japan.
3. Cabinet Office, Government of Japan (2015), Disaster Risk Management in Japan.
4. Federica Ranghieri and Mikio Ishiwatari, editors (2014), Learning from Megadisasters: Lessons from the Great East Japan Earthquake, International Bank for Reconstruction and Development/ The World Bank, Washington DC.
5. N.P. Madawan Arachchi (2014), Disaster Preparedness for Natural Hazards in Japan (Case Studying in Hyogo Prefecture), Asian Disaster Reduction Center.
6. Okada Norio, Tao Ye, Yoshio Kajitani, Peijun Shi and Hirokazu Tatano (2011), The 2011 Eastern Japan Great Earthquake Disaster: Overview and Comments, International Journal of Disaster Risk Science.
7. Rakel Sylvía Björnsdóttir (2017), “Prepared for the Unexpected”: On The Great East Japan Earthquake, and How Disaster Preparedness Prevailed, Đại học Iceland.
8. Reiko Hasegawa (2013), Disaster Evacuation from Japan’s 2011 Tsunami Disaster and the Fukushima Nuclear Accident, Institut du Développement Durable et des Relations Internationales IDDRI, Studies No.05/13, Paris, France.
9. Sayuri Umeda (2013), Japan: Legal Responses to the Great East Japan Earthquake of 2011, The Law Library of Congress, Global Legal Research Center.
10. The World Bank, International Bank for Reconstruction and Development (2019), Information and Communication Technology for Disaster Risk Management in Japan, The World Bank Group.
11. World Health Organization (2012), The Great East Japan Earthquake: a story of a devastating natural disaster, a tale of human compassion.
Nguồn: Tạp chí Nghiên cứu Đông Bắc Á, số 11 (237), 11-2020
