1. Đặt vấn đề

Lịch sử Việt Nam thời phong kiến có một số lần cải cách, trong đó có hai cuộc cải cách hành chính nổi bật và mang ý nghĩa lịch sử to lớn là cải cách hành chính dưới thời vua Lê Thánh Tông (1460-1497) và thời vua Minh Mệnh (1820-1841). Tuy nhiên, xét về mặt quy mô và tính chất, cuộc cải cách hành chính dưới thời vua Minh Mệnh toàn diện hơn cả, bởi lẽ tồn tại chính trị - xã hội của đất nước thời kỳ này vượt xa thời vua Lê Thánh Tông: triều Nguyễn thống nhất đất nước với cương vực trải từ Bắc đến Nam, do đó đòi hỏi tính chất tập quyền của nhà nước phong kiến cao hơn, kéo theo yêu cầu về sắp xếp lại các đơn vị hành chính, nâng cao chất lượng chuyên môn và đạo đức của đội ngũ quan lại, toàn bộ các chính lệnh về đối nội và đối ngoại chỉ được giải quyết ở trung ương. Tất thảy các yêu cầu đó chỉ có thể đáp ứng được thông qua cải cách toàn diện nền hành chính quốc gia một cách thận trọng nhưng quyết liệt và Minh Mệnh đã thực hiện nó thành công. 

Hiện nay, đất nước ta đã và đang tiến hành công cuộc cải cách sâu rộng nền hành chính quốc gia dưới sự lãnh đạo của Đảng. Thiết nghĩ, việc nghiên cứu công cuộc cải cách hành chính nêu trên sẽ góp phần làm rõ ý nghĩa lịch sử và bài học hữu ích cho công cuộc cải cách ở nước ta hiện nay. 

2. Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu

Bài viết vận dụng cách tiếp cận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử về tồn tại chính trị của đất nước trong giai đoạn diễn ra cuộc cải cách hành chính dưới thời vua Minh Mệnh, đặc biệt là sự thống nhất giữa cái logic và cái lịch sử, để làm rõ cách thức tiến hành cải cách hành chính của Minh Mệnh, đưa triều Nguyễn trở thành triều đại có mô hình nhà nước phong kiến hùng mạnh. 

3. Về tính cấp thiết và tiền đề của công cuộc cải cách hành chính

Như chúng ta đều biết, dưới chế độ phong kiến, lợi ích quốc gia, dân tộc gắn liền với sự tồn tại của nhà nước quân chủ. Do đó, người đứng đầu triều đại nắm quyền điều hành, quản lý đất nước, phải có những quyết sách phù hợp để duy trì quyền lực thống trị và sự thịnh trị lâu dài của triều đại mình. Điều đó chỉ có thể thực hiện được khi quyền lực chính trị được xây dựng trên nền tảng quốc gia, dân tộc thống nhất và bền vững trên toàn cõi. Nói cách khác, nhà cầm quyền phải thực hiện hai mục tiêu kép có liên quan chặt chẽ với nhau là làm thế nào để lợi ích song trùng được duy trì và phát triển. Trường hợp triều Nguyễn (1802 – 1945), đến thời trị vì của vua Minh  Mệnh (1820 – 1840), đã có một chính thể đầy đủ cả về luật pháp và nền hành chính từ trung ương đến địa phương, phù hợp với việc điều hành, quản lý đất nước của một triều đại phong kiến được xác nhận là hùng mạnh trong khu vực đương thời. 

Tuy nhiên, tồn tại chính trị của một quốc gia không phải là bất biến, mà luôn nằm trong sự vận động, biến đổi do sự tác động của các yếu tố bên trong (sự tương thích giữa thể chế và những vấn đề đối nội luôn phát sinh từ thực tiễn đời sống của xã hội…), và các yếu tố bên ngoài (quan hệ với các nước láng giềng và quan hệ quốc tế…). Điều này đặt ra cho vua Minh Mệnh những cơ hội và thách thức khi tiếp nhận ngai vàng từ vua cha đầu triều mà ông kính cẩn tôn danh là Hoàng Khảo Thế tổ Cao Hoàng đế (Gia Long –TG.). 

Cơ hội mà chúng ta dễ dàng nhận thấy là triều Nguyễn đã sở hữu một giang sơn thống nhất từ Bắc vào Nam và bộ máy quản lý phù hợp với một đất nước vừa bước ra từ các cuộc nội chiến. Một trong những yếu tố quan trọng đảm bảo việc duy trì sở hữu đó là bộ Hoàng Việt luật lệ - bộ luật của nhà nước phong kiến Việt Nam thời Nguyễn với 398 điều về bảy lĩnh vực chủ yếu và được ban hành vào năm 1815. Về vai trò của bộ luật này đối với việc trị nước, Gia Long - vị vua đầu triều Nguyễn khẳng định: “Việc hình là để ngăn cấm giữ dân, có sáng rõ thì kẻ ngu ngoan mới biết đường đi lối tránh. Pháp luật là của chung của thiên hạ, có nhất định thì quan lại mới biết có chỗ nắm theo” (Quốc sử quán triều Nguyễn, 1963, tập IV: 256). Tuy nhiên, pháp luật dù mang tính “nhất định” đến mức nào đi nữa, vẫn cần có sự điều chỉnh tùy theo sự biến đổi của tồn tại chính trị và tâm thế của người đứng đầu triều đại trong quản lý và điều hành đất nước. Liên quan đến thể chế chính trị cũng như cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính từ trung ương đến địa phương là nhu cầu ngày càng trở nên cấp thiết về điều chỉnh, thậm chí phải cải cách để nâng cao hiệu quả hoạt động của toàn bộ hệ thống của nhà nước phong kiến triều Nguyễn đương thời.

Vì lẽ đó, sau khi kế thừa ngai vàng từ Hoàng đế Gia Long của triều Nguyễn, Minh Mệnh đã tiến hành cải cách hành chính từ trung ương xuống địa phương như một động thái chính trị mạnh mẽ, vừa mang tính tất yếu đến từ tồn tại chính trị của đất nước, vừa tiếp tục thực hiện tư tưởng về nền thống nhất quốc gia nhằm thiết lập và duy trì thể chế nhà nước phong kiến trung ương tập quyền trong tay nhà vua. 

Thứ nhất, có thể nói, tư tưởng về nền thống nhất quốc gia quyết định lợi ích sống còn của mọi thể chế chính trị. Đó là thiết lập và duy trì sự thống nhất toàn vẹn lãnh thổ quốc gia; nền hành chính quốc gia được thống nhất từ trung ương đến địa phương, theo đó trung ương tuyển dụng, bổ nhiệm và bãi nhiệm các chức vụ trong các cơ quan hành chính trên cả nước. Sự thống nhất như vậy đảm bảo việc duy trì chế độ phong kiến trung ương tập quyền và tư tưởng tôn quân quyền. 

Vương triều Nguyễn là nhà nước phong kiến lấy Nho giáo làm bệ đỡ hệ tư tưởng, do đó tư tưởng về thống nhất quốc gia luôn gắn liền với trách nhiệm của triều đình về thực hiện chính sách an dân, tức là chăm nuôi dân no đủ và trừ bạo cho dân. Mục tiêu chính trị đó chỉ có thể được thực hiện trên cơ sở thống nhất quốc gia và tầng lớp thống trị các cấp (quan lại trong hệ thống bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương) phải hết lòng trung thành với vua và coi dân như con. 

Để có nền thống nhất quốc gia, người đứng đầu vương triều phải có ý thức chính trị vững vàng, nhận thức chính trị nhạy bén trước mọi hoàn cảnh của đất nước, từ đó mới có các hành vi chính trị đúng đắn để ứng phó với sự vận động và biến đổi của tồn tại chính trị đất nước. Trong bối cảnh chính trị - xã hội của Đại Việt nửa đầu thế kỷ XIX, Minh Mệnh là người đảm nhận sứ mệnh to lớn, đồng thời thể hiện năng lực sẵn sàng tiến hành công cuộc cải cách hành chính khi xác định rõ những điều kiện cần thiết có thể thay đổi cơ cấu, quy mô bộ máy hành chính từ trung ương đến địa phương cho phù hợp với nhu cầu xây dựng nhà nước phong kiến mạnh lúc đó. 

Thực ra, tư tưởng về nền thống nhất quốc gia của Minh Mệnh không phải là điều gì mới mẻ trong lịch sử chế độ phong kiến Việt Nam, bởi lẽ bất kỳ vương triều nào cũng đều có kỳ vọng như vậy. Tuy nhiên, động cơ xây dựng và củng cố nền thống nhất quốc gia ở Minh Mệnh luôn mang tâm thế báo đáp công lao của cha ông – những người đã dành cả cuộc đời cho việc thiết lập vương triều; hơn nữa, chính ông cũng là người nhận thức rõ ràng bài học lịch sử của các triều đại phong kiến Việt Nam trước đây về thảm họa của tình trạng cát cứ và những hệ quả chính trị - xã hội nghiêm trọng mà nó đem lại. Mỗi lần xóa bỏ nạn cát cứ trong lịch sử, về thực chất, là một cuộc cách mạng xã hội để hướng tới một quốc gia dân tộc thống nhất. Sự tồn tại của một số đơn vị hành chính, cụ thể là Bắc Thành và Gia Định Thành do các cựu lãnh đạo kháng chiến cai quản, tiềm ẩn nguy cơ cát cứ. Nhiều cơ quan trung ương và địa phương tuy được thiết lập, hoạt động trong thời gian dài nhưng tỏ ra thiếu hiệu quả trước nhu cầu tồn tại và phát triển của nhà nước phong kiến. Như vậy, sứ mệnh hoàn thiện bộ máy hành chính trên toàn bộ lãnh thổ, từ trung ương đến địa phương, đã đặt lên vai nhà vua trẻ, được Gia Long tin tưởng và giao phó.

Thứ hai, để thực hiện mục tiêu chính trị nêu trên, vua Minh Mệnh đã tiến hành cải cách hành chính cả ở chính quyền trung ương lẫn địa phương. Những bước tiến hành đó rất bài bản, được Phan Huy Lê đánh giá là một trong hai cuộc cải cách hành chính đem lại sự thay đổi quan trọng, tạo đà cho việc xây dựng một nhà nước phong kiến mạnh đương thời: “Trong lịch sử chế độ quân chủ Việt Nam, cải cách của vua Minh Mệnh năm 1831-1832 và vua Lê Thánh Tông năm 1471 là hai cải cách hành chính có quy mô toàn quốc và đạt hiệu quả cao nhất” (Phan Huy Lê, 2012). Hai cuộc cải cách hành chính cách nhau 360 năm, do đó có thể nói cuộc cải cách hành chính do vua Lê Thánh Tông tiến hành là bài học lịch sử rất có ý nghĩa đối với công cuộc cải cách của vua Minh Mệnh. Sách Đại Nam thực lục chính biên chép rằng: “Vua thường xem quốc sử, bảo Hà Quyền và Trương Đăng Quế rằng: các vua đời trước nước ta, như Lê Thánh Tông cũng có thể gọi là vua hiền, trẫm vẫn hâm mộ” (Quốc sử quán triều Nguyễn, 1964, tập X: 16). Không chỉ ca ngợi vua Lê Thánh Tông như một trong những hình mẫu tiêu biểu của những vị vua trong lịch sử về hiền đức, mà còn so sánh tài năng của vị vua này trong việc tiếp nối sự nghiệp vẻ vang của vị Hoàng đế khai quốc nhà Lê là Lê Thái Tổ, cho rằng “Lê Thái Tổ oai võ giỏi, mưu lược lớn, khai sáng trước, Thánh Tông nối sau, lập ra pháp chế, việc gì cũng có thể lưu lại mãi về sau, thực không thể bàn ai hơn ai” (Quốc sử quán triều Nguyễn, 1964, tập X: 17). Vấn đề không phải ở việc so sánh “ai hơn ai”, mà ở chỗ muốn noi theo Lê Thánh Tông để làm những việc mà cả hai vị khai quốc (Gia Long và Lê Thái Tổ) chưa làm. Nhìn từ sự thống nhất giữa cái logic và cái lịch sử, chúng ta có thể hiểu những việc mà các vị vua đời trước chưa hoặc không thể làm trong bối cảnh đất nước vừa bước ra khỏi chiến tranh, các công thần từng kề vai sát cánh với họ vẫn còn nhiệt huyết trong công cuộc tái thiết đất nước và nhiều yếu tố khách quan cũng như chủ quan khác buộc vua Gia Long phải tiến hành tổ chức bộ máy hành chính nhà nước mang tính quá độ. Đến thời Minh Mệnh, hệ thống bộ máy nhà nước đó đã bộc lộ những bất cập, hạn chế đáng kể hiệu quả hoạt động của nó cũng như ảnh hưởng tiêu cực đến sự bảo toàn nền thống nhất quốc gia. Đó là những nguyên nhân cơ bản dẫn đến tính cấp thiết phải tiến hành cải cách hành chính một cách sâu rộng. 

4. Những biện pháp chủ yếu trong việc tiến hành công cuộc cải cách hành chính của Minh Mệnh 

Có thể nói, những thành quả cơ bản của cuộc cải cách hành chính dưới thời Minh Mệnh được thực hiện trên thực tế đã đáp ứng nhu cầu thời đại về quản lý nhà nước, đồng thời nhằm mục đích tập trung cao độ mọi quyền lực chính trị vào tay nhà vua. Đó cũng chính là mục tiêu chính trị của người đứng đầu triều Nguyễn đương thời nhằm thống nhất nền hành chính quốc gia trên toàn cõi. Chính vì vậy, vấn đề nhận diện những yếu tố bất cập trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước để kịp thời xử lý là hết sức quan trọng. Tuy nhiên, việc xử lý những bất cập đó không đơn giản bởi chính trong quá trình xử lý ấy, độ tin cậy và rủi ro luôn song hành với nhau, thậm chí liên quan đến sự an toàn của thể chế. Vua Minh Mệnh đã tỏ ra rất thận trọng, bởi lẽ kinh nghiệm của các triều đại phong kiến Trung Quốc và Việt Nam, đặc biệt là những cải cách của Lê Thánh Tông không thể áp dụng vào thực tiễn chính trị của Đại Nam đương thời. Dưới đây là những bước tiến hành cải cách do Minh Mệnh thực hiện có thể minh chứng cho điều mà chúng tôi vừa nêu ở trên.

Một là, để tập trung quyền lực vào tay nhà vua, người đứng đầu triều Nguyễn đã tiến hành xây dựng các cơ quan giúp việc cho triều đình ở trung ương. Vì vậy, ngay sau khi lên ngôi, vào năm 1820, Minh Mệnh quyết định đổi Thị Thư viện, một trong ba cơ quan chuyên giải quyết các công việc văn phòng trong triều, thành Văn Thư phòng^[1]. Từ đây, Văn Thư phòng không chỉ được phép sử dụng ấn riêng, gọi là ấn “Quan phòng” bằng đồng (Quốc sử quán triều Nguyễn, 2010: 156), mà còn “thu giữ các ấn quan phòng của triều đình” (Nguyễn Minh Tường, 1996: 69). Về tầm quan trọng và bảo mật của Văn Thư phòng, Minh Mệnh từng dụ cho Bộ Lại rằng: “Văn Thư phòng là nơi khu mật của Nhà nước, không phải người dự việc, cấm không được vào” (Quốc sử quán triều Nguyễn, 1963, tập V: 127). Tuy nhiên, do ý định dần xóa bỏ hai chức vụ quan trọng là Tổng trấn (Bắc thành và Gia Định thành), các “cơ quan hành chính tối cao của triều đình là Lục bộ đã phải đảm nhiệm thêm khá nhiều công việc, từ đó vấn đề theo dõi, kiểm soát việc thi hành công vụ của Lục bộ cũng được đặt ra” (Nguyễn Minh Tường, 1996: 70). Điều đó dẫn đến sự “quá tải” của Văn Thư phòng, buộc Minh Mệnh phải “thiết lập một cơ quan mới có đủ quyền hạn thay mặt nhà Vua giải quyết mọi công việc của các trấn trên phạm vi toàn quốc... [Đó là] việc thành lập Nội các vào năm Minh Mệnh thứ 10 (1829). 

Như vậy, Nội các là cơ quan giúp việc rất quan trọng của nhà vua, có quyền nhận “những chương sớ, sổ sách, án kiện của các nha, lục bộ cùng các thành, trấn trong ngoài đã phụng sắc phê bảo, lãnh chỉ rồi thì nghĩ lời chỉ dụ mà trình lại để tuân hành” (Quốc sử quán triều Nguyễn, 1964, tập IX: 352). Đây là cơ quan trung ương lần đầu được thành lập dưới triều Minh Mệnh, mặc dù trong lịch sử chế độ quân chủ phương Bắc như nhà Minh và nhà Thanh cũng từng có, nhưng ở đó Nội các đứng trên Lục bộ, quyền hành rất lớn. Ở nước ta, dưới thời Lê – Trịnh, Nội các “được thành lập muộn nhất vào năm 1673... là nơi để các đại thần cùng với chúa Trịnh họp bàn các cơ vụ, đề xuất đường lối quan trọng, là nơi tuyên bố chỉ dụ của chúa Trịnh, là nơi tàng thư” (Nguyễn Minh Tường, 2015: 233-235). Khi có ý định thành lập Nội các, Vua Minh Mệnh đã yêu cầu các thuộc hạ thảo luận thật kỹ để tránh hậu họa về sau. Theo ông, “phàm tên quan và chức việc, nhất thiết sự nghi nên như thế nào cho thỏa đáng để có thể liệu về sau thi hành lâu dài mà không có tệ, các khanh nên bàn kỹ tâu” (Quốc sử quán triều Nguyễn, 1964, tập IX: 349-350). Điều này liên tưởng đến sự kiện “Chiếu dời đô” của Lý Công Uẩn đầu thế kỷ XI, khi đó nhà vua chỉ cần “các khanh thấy thế nào”; còn trong trường hợp của Minh Mệnh, ông chỉ thị cho các quan cận thần bàn bạc để đưa ra kế hoạch cụ thể và người quyết định cuối cùng cũng là nhà vua. Chính vì vậy, quyền hạn và nhiệm vụ của Nội các, khác với phương Bắc, là “thay mặt nhà Vua khống chế, ràng buộc quyền lực của Lục bộ. Từ đó, tạo điều  kiện cho nhà Vua lãnh đạo quốc gia một cách sâu sát nhất và có ít lỗi lầm” (Nguyễn Minh Tường, 1996: 72).

Sau Nội các, một cơ quan mới cũng được thành lập trong thời kỳ cải cách hành chính của Minh Mệnh. Đó là Cơ mật viện với nhiệm vụ “dụ bàn những việc cơ mưu trọng yếu giúp đỡ việc quân sự” (Nội các triều Nguyễn, 1993, tập 1: 199). Trước đó, những vấn đề quân sự liên quan đến an ninh quốc gia thường được đưa ra Lục bộ và Nội các bàn thảo, song do tình hình trong nước ngày càng nhiều cuộc nổi loạn xuất hiện dễ dẫn đến tình trạng thù trong, lại thêm xu hướng giặc ngoài từ Xiêm và rất có thể một số nước phương Tây can thiệp do đường lối đối ngoại của vua cha trước đây, cũng như chính sách đối với các nhà truyền bá Công giáo của mình, Minh Mệnh thành lập Cơ mật viện để ứng phó với những vấn đề cực kỳ bí mật của quân quốc. Có quan điểm cho rằng “sự xuất hiện của Nội các và Cơ mật viện là một bước tiến trong việc tổ chức bộ máy quản lý nhà nước tại trung ương của chính quyền quân chủ Việt Nam” (Nguyễn Minh Tường, 1996: 79). Tuy nhiên, dù những người đứng đầu hai cơ quan này có hàm quan tam phẩm trở lên, song ở đó, mọi hoạt động của chúng chỉ mang tính trung gian giữa nhà vua và Lục bộ cũng như các địa phương. Trong trường hợp này, hai tổng trấn không còn cần thiết như trước và mọi quyền lực chính trị nằm trong tay nhà vua.

Trong quá trình cải cách hành chính ở trung ương, Minh Mệnh đã thực hiện việc hoàn thiện Lục bộ. Nếu trước đây khi thiết lập Lục bộ, Gia Long đã đặt các chức quan theo nhà Lê, mỗi bộ gồm Thượng thư, Tham tri, Thiêm sự, Câu kê, Cai hợp, Thủ hợp và một số nhân viên sai phái như Lệnh sử ty, Bổn ty, thì vào năm 1821 Minh Mệnh đặt thêm ở các  bộ các chức Lang trung và Tư vụ; năm 1822 bãi bỏ các chức Cai hợp và Thủ hợp, chuyển họ sang nhóm thư lại; năm 1826 đặt thêm chức Thị lang và bỏ chức Thiêm sự, thay bằng chức Lang trung; năm 1827 bỏ chức Câu kê, đặt chức Viên ngoại lang (Dẫn theo: Nguyễn Minh Tường, 1996: 82). Như vậy, về mặt nhân sự của mỗi bộ gồm 7 lãnh đạo (Thượng thư, Tham tri, Thị lang, Lang trung, Viên ngoại lang, Chủ sự, Tư vụ) và Thư lại. “Triều Minh Mệnh, chức Thượng thư các bộ là do nhà vua tự chọn trong hàng ngũ đại thần trong triều hoặc các quan đứng đầu các trấn, tỉnh (sau năm 1831) ở địa phương. Theo quan chế của triều Nguyễn các viên quan đứng đầu lục bộ hợp với các viên quan đứng đầu 3 cơ quan khác là Đô Sát viện, Đại Lý tự và Thống chính sứ ty, thành “Cửu khanh”. Đó chính là chế độ “Cửu khanh” – 9 quan chức đại thần cao quý nhất của triều Nguyễn, bắt đầu chính thức đặt ra từ triều Minh Mệnh” (Nguyễn Minh Tường, 1996: 84).

Hai là, một số cải cách hành chính quan trọng ở địa phương. So với những cải cách ở trung ương, cải cách hành chính ở địa phương diễn ra phức tạp hơn nhiều. Do đó, Minh Mệnh đã tiến hành từng bước hết sức thận trọng, có thí điểm để rút kinh nghiệm cho cuộc cải cách này đạt hiệu quả, không gây sốc cho xã hội và điều quan trọng hơn cả, là làm thế nào để đạt mục tiêu thống nhất từ trung ương đến địa phương và trên toàn cõi Đại Nam. Chúng ta có thể khái quát một số thành quả quan trọng của cuộc cải cách này sau đây:

Dưới thời Gia Long, các đơn vị hành chính trên cả nước tính từ năm 1808 trở đi có 27 doanh trấn, được phân bổ theo 3 địa hạt^[2], gồm: triều đình trung ương (Kinh kỳ với 4 doanh là Quảng Bình, Quảng Trị, Quảng Đức, Quảng Nam; 7 trấn là Thanh Hóa, Nghệ An, Quảng Ngãi, Bình Định, Phú Yên, Bình Khang, Bình Thuận); Bắc Thành (5 nội trấn là Sơn Nam thượng, Sơn Nam hạ, Kinh Bắc, Sơn Tây, Hải Dương và 6 ngoại trấn là Thái Nguyên, Lạng Sơn, Tuyên Quang, Cao Bằng, An Quảng, Hưng Hóa); Gia Định Thành (5 trấn là Phiên An, Biên Hòa, Vĩnh Thanh, Định Tường, Hà Tiên). Mỗi thành đặt 1 Tổng trấn và 1 phụ tá. Chức Tổng trấn vốn được đặt từ năm 1802 đối với Bắc thành, khi đó người đứng đầu Gia Định thành chỉ được gọi là Lưu trấn cho đến năm 1808 mới đổi thành Tổng trấn. Những người đứng đầu Bắc thành là Nguyễn Văn Thành (1802-1810), Nguyễn Huỳnh Đức (1810-1816); từ 1816 đến đầu năm 1818 nhà Nguyễn không đặt chức Tổng trấn Bắc thành; Lê Chất (1818-1831). Riêng Gia Định thành từ năm 1802 đến năm 1831 có tới 8 lần thay đổi người đứng đầu, cụ thể: Lưu trấn Nguyễn Văn Nhân (1802-1805); Lưu trấn Nguyễn Văn Trương (1805-1808); Tổng trấn Nguyễn Văn Nhân (1808-1812); Lê Văn Duyệt (1812-1815); Trương Tấn Bửu (1815-1816); Nguyễn Huỳnh Đức (1816-1819); Nguyễn Văn Nhân (18191820); Lê Văn Duyệt (1820-1832).

Ba là, vấn đề tổ chức nhân sự hoạt động trong các cấp chính quyền ở địa phương. Sau khi nghe lời bàn định của các đình thần về yêu cầu của vua Minh Mệnh muốn “chia người giữ các việc để có chuyên trách” với 15 điều lợi, nếu được “thi hành thì các việc có giềng mối, lâu rồi cũng êm thấm được, thực là cái lợi vô cùng muôn ngàn đời” (Quốc sử quán triều Nguyễn, 2010: 173), từ tháng 10 năm Minh Mệnh thứ 13 (1832) trên toàn quốc, trừ Thừa Thiên phủ ra, cả nước có 30 tỉnh, gồm 18 tỉnh từ Thừa Thiên phủ ra Bắc và 12 tỉnh từ Thừa Thiên phủ vào Nam. Về mặt nhân sự, Minh Mệnh đặt chức Tổng đốc đứng đầu các tỉnh (thường phụ trách 2 tỉnh, chỉ có 1 trường hợp là ba tỉnh là Sơn Tây, Hưng Hóa và Tuyên Quang; 1 trường hợp là 1 tỉnh Thanh Hóa). Nhiệm vụ của các chức vụ theo sách Minh Mệnh chính yếu được phân bổ như sau: 

“Quan Tổng đốc giữ việc cai trị cả quân và dân, trông coi cả quan văn, quan võ, khảo hạch các quan lại và sửa sang chốn biên cương.

Quan Tuần phủ giữ việc tuyên bố ơn đức nhà vua, phụ dụ yên dân, trông coi cả hành chính giáo dục, chấn hưng việc có lợi và trừ bỏ tệ tục.

Quan Bố chính sử coi việc thuế má tiền của trong toàn hạt, triều đình có ban ơn huệ, hoặc lệnh cấm thì tuyên đạt cho các chức việc biết.

Quan Án sát giữ việc hình phạt trong toàn hạt, phát dương kỷ cương phong tục, xem xét việc quan lại trị dân và kiêm lý việc bưu chính truyền đi trong hạt.

Quan Tổng lãnh binh chuyên cai quản binh lính, đều theo quan Tổng đốc mà thi hành” (Quốc sử quán triều Nguyễn, 2010: 174-175).

Để đảm bảo mối liên hệ chặt chẽ giữa triều đình và địa phương, “tất cả các cơ quan hành chính của 14 liên tỉnh và độc lập Thanh Hóa đều phải đặt dưới quyền lãnh đạo trực tiếp của Triều đình Trung ương, đồng thời chịu sự giám sát thường xuyên của một cơ quan triều đình là Đô Sát viện. Các Giám sát ngự sử các đạo thường đóng tại liên tỉnh để giám sát mọi hoạt động của cơ quan hành chính cấp tỉnh” (Nguyễn Minh Tường, 2015: 418). Đây là cơ quan có trách nhiệm giám sát và tư pháp đối với toàn bộ cơ quan hành chính triều Nguyễn chỉ chịu sự điều khiển và thay mặt người có quyền tối cao dưới thời quân chủ là nhà Vua. Dưới thời Minh Mệnh, cơ quan này có quyền đàn hặc (chỉ trích tội lỗi); quyền can gián Vua; được quyền dự nghe việc chính sự ở các khoa đạo; các viên khoa đạo được dâng thẳng kết quả kiểm tra, giám sát lên nhà Vua mà không  cần phải qua Viện trưởng phúc duyệt trước; phúc duyệt các bản án hình sự. Ngoài hoạt động giám sát của các viên Giám sát ngự sử ở các đạo, triều đình thường tổ chức một phái đoàn thanh tra, gọi là “Kinh lược sứ” đi kinh lý các tỉnh khi cần. Như vậy, cải cách hành chính dưới triều Minh Mệnh luôn gắn liền với việc thanh kiểm tra hết sức chặt chẽ và nghiêm ngặt nhằm tránh các hiện tượng tham nhũng và tổ chức phản loạn.

Đối với nhân sự cấp phủ huyện, vua Minh Mệnh xuống dụ cho Bộ Lại rằng: “Chức phủ huyện rất gần với dân, trăm họ được yên thực do ở đấy, nhân lại nghĩ đến các địa hạt có chỗ nhiều việc ít việc khác nhau, mà tài cai trị có hơn kém khác nhau, tất phải dùng người đúng chỗ thì mới mong xứng với chức vụ được” (Quốc sử quán triều Nguyễn, 2010: 175). Đây là đội ngũ quan lại còn đóng vai trò trung gian giữa vua và dân, do đó, để đảm bảo tính thống nhất trong việc cai trị quân dân, Minh Mệnh đã đặt ra thể thức “thỉnh an” với mục đích để “Các Tổng đốc, Tuần phủ cho đến Bố chánh, Án sát cùng hàng Lãnh binh... mọi người nếu có tình tiết hiền năng hay gian giảo, cùng những việc lợi hại đến quân dân, cũng cho cứ thực tâu lên, cốt phải biết cho đích xác rõ ràng” (Nội các triều Nguyễn, 1993, tập 4: 23, 50). Qua đó cho thấy, thể thức “thỉnh an” được đặt ra không phải nhằm mục đích nghe những lời ca tụng sáo rỗng của các quan địa phương về nhà vua, triều đình, mà là phép thử lòng trung thành của các bề tôi đối với vua theo tinh thần “quân sử thần dĩ lễ, thần sự quân dĩ trung”.

Bốn là, xây dựng đội ngũ quan lại phù hợp với công cuộc cải cách hành chính. Tổ chức đào tạo, ban hành và thực thi chế độ khoa cử và bổ nhiệm các chức vụ vào bộ máy nhà nước là những lĩnh vực liên quan đến xây dựng đội ngũ quan lại cho chế độ phong kiến nước ta trong lịch sử. Đặc biệt, khi các triều đại phong kiến hướng tới mục tiêu thiết lập chế độ trung ương tập quyền, nhu cầu về tuyển dụng nhân tài với đạo đức trung quân ái quốc càng cao. Ngay từ năm Minh Mệnh thứ nhất (1820), ông đã cho lập Quốc sử quán để chép sử và phổ biến văn hóa, góp phần đào tạo nhân tài. Năm tiếp theo, ông cho xây dựng thêm nhà cửa tại Quốc Tử Giám để làm giảng đường và nơi lưu trú cho tôn sinh, giám sinh. Năm Minh Mệnh thứ 3 (1822), triều đình cho phép từ nay về sau, hàng năm mỗi phủ chọn lấy một cống học sinh có đức hạnh và học giỏi, được học tập ở Quốc Tử Giám. Việc đề cao con đường khoa cử của vua Minh Mệnh, có thể nói, là một cuộc cải cách việc tuyển lựa quan lại so với thời Gia Long. 

Tuy nhiên, Minh Mệnh không tuyệt đối hóa con đường khoa cử, mà vận dụng thêm một cách thức truyền thống là tiến cử. Ông xuống dụ: “Xây dựng chính trị cốt được người giỏi, phương pháp chọn người không phải chỉ một. Kinh Thư nói: “Cử được người giỏi làm quan, tức là cái giỏi của mình”. Là bởi tiến người giỏi cho vua là chức phận của bề tôi” (Dẫn theo: Quốc sử quán triều Nguyễn, 1964, tập X: 104). Việc tiến cử cũng được quy định chặt chẽ đối với người tiến cử và người được tiến cử, vì vậy có nhiều trường hợp không qua mắt được nhà vua nếu không phải là người thực tài. Chính vì vậy, dù có sự thay đổi đáng kể trong bộ máy nhà nước quân chủ từ trung ương đến địa phương, số lượng quan lại tuy ít nhưng đã đảm nhận được những công việc rất lớn, giúp cho nhà vua nắm chắc tình hình chính trị - xã hội của cả nước, qua đó đảm bảo sự thống nhất về mọi mặt trên toàn cõi.

5. Kết luận

Để đi đến kết luận, chúng tôi liên tưởng đến Hêghen, nhà triết học cổ điển Đức, từng có câu châm ngôn nổi tiếng, rằng “tồn tại là hợp lý, bởi có hợp lý mới tồn tại”. Điều này có thể phù hợp với văn cảnh cải cách hành chính của Minh Mệnh trong thời gian trị vì của ông. Thể chế chính trị của triều Nguyễn trước đó đã tồn tại trong những tình thế hết sức phức tạp cả về đối nội lẫn đối ngoại. Vua Gia Long đã thể hiện sự thận trọng trong việc thiết lập bộ máy cai trị đủ mạnh để duy trì quyền lực của mình, cũng như dung hòa những bất cập đối với các đối tượng Vọng các, Công thần. Như vậy, sự tồn tại của thể chế triều Nguyễn thời Gia Long tuy ổn định về mặt hình thức, song trong đó tiềm ẩn nhiều thách thức đối với vận mệnh của triều Nguyễn. Việc Minh Mệnh tiến hành cải cách hành chính ngay sau khi lên ngôi (1820) đến năm 1832 về cơ bản đã kết thúc, với những tiếp thu có chọn lọc những thành quả từ cuộc cải cách hành chính và cách thức điều hành bộ máy nhà nước phong kiến của vua Lê Thánh Tông thế kỷ XV, đặc biệt là vấn đề nhân sự, cả số lượng và chất lượng, phải đáp ứng nhu cầu hoạt động của các cơ quan từ trung ương đến địa phương. Nhờ đó, Đại Việt đã trở thành một nhà nước phong kiến mạnh đương thời trong khu vực, đảm bảo sự thống nhất về mặt quản lý, tập trung mọi quyền lực vào tay nhà vua như một điều kiện tiên quyết để thống nhất nền hành chính quốc gia trên toàn cõi.

Trên đây là một số nội dung cơ bản của công cuộc cải cách hành chính do Minh Mệnh khởi xướng và tiến hành do nhu cầu cấp bách của thời đại. Đó là nhu cầu về thống nhất nền hành chính quốc gia, thông qua đó tập trung mọi quyền lực thống trị của triều Nguyễn và ngăn chặn kịp thời xu hướng phản loạn, cát cứ. Khác với thời đại phong kiến, cuộc cải cách hành chính sâu rộng đã và đang diễn ra do Đảng ta đề xướng và lãnh đạo với những bước tiến hành mạnh mẽ, dứt khoát trên phạm vi cả nước, hướng tới xây dựng một nền hành chính phù hợp với xu thế phát triển của thời đại và kỷ nguyên vươn mình của dân tộc. Những giá trị lịch sử mà cuộc cải cách hành chính do Minh Mệnh tiến hành là bài học tham khảo quý giá đối với nước ta hiện nay. Công cuộc cải cách hiện nay đang được tiến hành ở nước ta, suy cho cùng, đều hướng tới mục tiêu phát triển của của dân tộc trong thời đại mới và đảm bảo lợi ích thiết thực của nhân dân. Trong quá trình đó, vấn đề nhân sự do sắp xếp lại cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước luôn là bài toán phức tạp nhất. Công tác cán bộ là then chốt, quyết định sự thắng lợi của công cuộc cải cách hành chính ở nước ta hiện nay, do đó vấn đề kiểm soát quyền lực và năng lực của đội ngũ cán bộ là hết sức quan trọng.

Tài liệu tham khảo

1. Phan Huy Lê. (2012). Khách quan – Trung thực – Công bằng về chúa Nguyễn, triều Nguyễn(https://lichsu. tnus.edu.vn/chi-tiet/205-GS-Phan-HuyLeKhach-quan-Trung-thuc-cong-bangve-chua-Nguyen-trieu-Nguyen).

2. Nội các triều Nguyễn. (1993). Khâm định Đại Nam Hội điển sự lệ. Tập 1. Huế: Nxb. Thuận Hóa.

3. Nội các triều Nguyễn. (1993). Khâm định Đại Nam Hội điển sự lệ. Tập 4. Huế: Nxb. Thuận Hóa.

4. Quốc sử quán triều Nguyễn. (1963). Đại Nam thực lục chính biên. Tập IV. Hà Nội: Nxb. Sử học.

5. Quốc sử quán triều Nguyễn. (1963). Đại Nam thực lục chính biên. Tập V. Hà Nội: Nxb. Khoa học xã hội.

6. Quốc sử quán triều Nguyễn. (1964). Đại Nam thực lục chính biên. Tập IX. Hà Nội: Nxb. Khoa học xã hội.

7. Quốc sử quán triều Nguyễn. (1964). Đại Nam thực lục chính biên. Tập X. Hà Nội: Nxb. Khoa học xã hội.

8. Quốc sử quán triều Nguyễn. (2010). Minh Mệnh chính yếu. Huế: Nxb. Thuận Hóa.

9. Nguyễn Minh Tường. (2015). Tổ chức bộ máy nhà nước quân chủ Việt Nam từ năm 939 đến năm 1884. Hà Nội: Nxb. Khoa học xã hội. 

10. Nguyễn Minh Tường. (1996). Cải cách hành chính dưới triều Minh Mệnh. Hà Nội: Nxb. Khoa học xã hội.

^[1]  Ba cơ quan văn phòng gồm: Thị Thư viện, Thị Hàn viện và Nội Hàn ty. Các cơ quan này được đặt ra vào thời Gia Long để đảm nhiệm các công việc văn phòng trong triều như văn thư, giấy tờ và cố vấn cho nhà vua về các công việc quốc gia đại sự. 

^[2]  Khái niệm “hạt” thường được dùng  để chỉ một vùng đất đai hoặc khu vực địa lý để phục vụ mục đích hành chính.